Razpolaganje s stvarnim premoženjem države in občin, pri katerem se uporabljajo določila predpisa o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin na način, ki omogoča posameznim osebam protipravno pridobivanje tega premoženja pod ugodnejšimi pogoji kot veljajo za druge interesente, ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 16.člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04; ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji 25.8.2006 dne sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 47
- Razpolaganje s stvarnim premoženjem države in občin, pri katerem se uporabljajo določila predpisa o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin na način, ki omogoča posameznim osebam protipravno pridobivanje tega premoženja pod ugodnejšimi pogoji kot veljajo za druge interesente, ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije je prejela več prijav, ki opisujejo razpolaganje s stvarnim premoženjem – nepremičninami v eni od slovenskih občin. V prijavah prijavitelji trdijo, da občina zavestno nepravilno uporablja, da torej izigrava določila Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Uradni list RS, št. 12/03 in nasl., v nadaljevanju: Uredba) in sicer tako, da namesto javnih postopkov, ki bi pri pridobivanju občinskih zemljišč omogočili sodelovanje večjega števila kupcev pod enakimi pogoji, nepravilno uporablja tista določila Uredbe o odtujevanju zemljišč, ki omogočajo odtujevanje občinskih zemljišč brez konkuriranja večjega števila interesentov, torej z neposrednimi pogodbami. Na takšen način bi naj bili posebej izbrani ponudniki okoriščeni, občina pa oškodovana s prometom zemljišč po daleč nižjih cenah, kot pa bi jih bilo mogoče doseči v postopkih, kjer bi sodelovalo več ponudnikov.
Komisija je zbrala dokumentacijo o nekaj takšnih primerih, sprejela še nekatera dodatna pojasnila prijaviteljev in na tej podlagi ugotovila naslednje:
Uredba omogoča prodajo stvarnega premoženja občin, torej tudi zemljišč, na štiri načine(29. člen):
- z javno dražbo,
- z javno ponudbo,
- z javnim zbiranjem ponudb in
- z neposredno pogodbo.
Od navedenih načinov so trije takšni, kjer je o nameravani prodaji občinskih nepremičnin javno obveščen krog potencialnih kupcev, pri četrtem pa obveščanja javnosti o nameravani prodaji ni in se sklene neposredna pogodba samo z enim ponudnikom.
Osnovno načelo, ki velja pri odtujevanju stvarnega premoženja države in občin, je načelo maksimalnega ekonomskega učinka, saj Uredba določa, da se mora pri tem uporabiti tista metoda, ki državi in občini zagotavlja najugodnejši ekonomski učinek razpolaganja, pri tem pa je praviloma primarni cilj razpolaganja doseganje čim višje kupnine (čl. 37).
Uredba s ciljem varovanja vrednosti državnega in občinskega premoženja v 38. členu določa tudi kratek plačilni rok 8 dni in v primeru obročnega odplačevanja kot varstvo zahteva nepreklicno bančno garancijo na prvi poziv. Odloženega plačila Uredba ne določa in s tem tudi ne dovoljuje.
Uredba v 52. členu določa osem primerov, kdaj je mogoče stvarno premoženje države in občin odtujiti z neposredno pogodbo, od tega jih je sedem zelo jasnih, za zadnjega – zamenjavo nepremičnine – pa so določeni naslednji pogoji:
- da gre za zamenjavo istovrstne nepremičnine,
- da je zamenjava v javnem interesu,
- da je ponudnik samo eden in
- da se vrednost državnega premoženja z zamenjavo ne zmanjša.
Da bi lahko država ali občina pristopila k menjavi nepremičnin po tem določilu, morata biti od naštetih štirih izpolnjena vsaj dva pogoja, od tega obvezno tisti, da se z zamenjavo vrednost občinskega premoženja ne sme zmanjšati.
Uradne osebe v obravnavani občini so samo v treh znanih primerih iz leta 2006 zamenjale 15 zazidljivih parcel na atraktivnih lokacijah v skupni izmeri 19 638 za 8 parcel različnih kategorij (pozidane parcele, parcele v industrijsko-obrtni coni) v skupni izmeri 6918 kvadratnih metrov. Ob tem bi naj zaradi razlik v vrednosti parcel občina izplačala 131 161 466 SIT in dobila vplačanih 114 827 168 SIT.
V enem primeru očitno ni bil izpolnjen pogoj zamenjave istovrstne nepremičnine, saj se je menjalo zemljišče za lokal, Komisija pa meni, da občina tudi v drugih dveh primerih ni izvedla zamenjave skladno s tem pogojem. V enem primeru je namreč odtujila 7 parcel zazidljivega zemljišča (v izmeri 7043 kv. metrov) in dobila eno parcelo v industrijsko-obrtni coni (v izmeri 3686 kv. metrov), v drugem pa je odtujila 6 parcel zazidljivega zemljišča (v izmeri 4623 kv. metrov) in dobila tri parcele v industrijsko-obrtni coni (v izmeri 2712 kv. metrov). Uredba govori o zamenjavi “istovrstne nepremičnine” in kot primer navaja “zemljišče za zemljišče”, kar je možno razumeti le tako, da Uredba dopušča menjavo ene nepremičnine za eno nepremičnino, po mnenju Komisije tudi primerljive površine, kvalitete in cene. V nasprotnem primeru bi bila možnost zlorab in prodaje državnega premoženja mimo javno objavljenih postopkov enostavno prevelika in bi se znalo določilo 52. člena Uredbe, ki je zamišljeno kot izjema, na škodo državnega premoženja uporabljati kot pravilo.
Naslednji pogoj, ki ga določa Uredba, je, da mora biti zamenjava v javnem interesu. Komisija se v presojo javnega interesa pri obravnavi konkretne zadeve ni spuščala, vsekakor pa je tudi pri presojanju o javnem interesu potrebno upoštevati osnovno načelo odtujevanja stvarnega premoženja države in občin, ki ga določa že omenjeni 37. člen Uredbe, to je doseganje maksimalnega ekonomskega učinka.
Tudi pogoj, ki ga Uredba določa kot obveznega, in sicer, da se vrednost državnega premoženja z zamenjavo ne sme zmanjšati, po mnenju Komisije ni bil izpolnjen. Zemljišča, ki jih je v zamenjavo dala občina, so bila kljub njihovi atraktivnosti in privlačnosti za potencialne kupce ocenjena izrazito nizko, neatraktivna zemljišča, ki jih je občina z zamenjavo dobila, pa visoko. Ob tem Komisija ugotavlja zanimivo dejstvo, da sta cenitve zemljišč v istih poslih (zamenjavah) vedno opravljala dva različna cenilca, čeprav bi bilo iz vrste razlogov – mogoča direktna medsebojna primerjava, uporaba absolutno identične metodologije,… – bolje, da bi zemljišča obeh pogodbenih strank ocenil isti cenilec. V kolikor bi občina šla v javno prodajo svojih zemljišč, bi za njih glede na cene primerljivih parcel v tej in njej sosednjih občinah lahko iztržila dosti več, kot pa je z zamenjavo po najnižjih možnih cenah in bi v primeru resničnega javnega interesa po pridobitvi nepremičnin, ki jih je dobila z zamenjavo, le-te že samo z delom kupnin za zazidljive parcele zlahka odkupila. Vrednost premoženja, ki ga je občina imela pred zamenjavami, torej niso predstavljale in sestavljale najnižje cene zemljišč, ki so bile predmet zamenjave, ampak njihova dosti višja vrednost, ki bi jo bilo mogoče doseči na trgu z javno prodajo. Z opisanimi menjavami se je po mnenju Komisije vrednost premoženja občine zmanjšala, kar pomeni, da obvezni pogoj po drugi alineji prvega odstavka 52. člena Uredbe ni bil izpolnjen in da tudi ni bilo uresničeno načelo iz 37. člena Uredbe.
Po mnenju Komisije torej niso bili uresničeni pogoji za razpolaganje s stvarnim premoženjem občine z neposredno pogodbo, kar pomeni, da so uradne osebe kršile dolžno ravnanje glede načina razpolaganja s stvarnim premoženjem občine.
Korupcija je v ZPKor definirana kot “vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega”.
Za Komisijo ni nobenega dvoma, da je v obravnavanem primeru s strani uradnih oseb občine prišlo do kršitve dolžnega ravnanja, saj so ravnale v nasprotju s kriteriji, ki jih za razpolaganje s stvarnim premoženjem občine določa Uredba o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin. V nadaljevanju je Komisija morala ugotoviti, ali je zaradi te kršitve bil uresničen tudi naslednje element iz definicije korupcije, to je pridobitev (obljuba, zahteva, pričakovanje,..) “koristi”.
V vseh treh primerih so zaradi opisanega načina razpolaganja osebe, ki so z zamenjavami prišle do omenjenih 15 zazidljivih parcel, pridobile korist, ki je v tem, da so brez konkurence dobile v last parcele na atraktivni lokaciji in v tem, da so jih dobile po najnižji možni vrednosti. Odgovor na vprašanje, kolikšna je vrednost te koristi ter ali in v kolikšni meri je ta korist protipravna, presega pooblastila Komisije, nesporno dejstvo pa je, da bi v primeru, da bi občina uporabila katerega od javnih postopkov prodaje svojih parcel, položaj teh oseb pri njihovem pridobivanju bil ekonomsko dosti bolj neugoden.
Zaradi vsega navedenega Komisija meni, da opisani način razpolaganja s stvarnim premoženjem občine ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Drago Kos
Predsednik