Komisija za preprečevanje korupcije
Integriteta, odgovornost, transparentnost
Zmešnjava na področju nezdružljivosti funkcij: za spremembo na bolje potrebujemo politično voljo
Institut nezdružljivosti funkcij predstavlja mehanizem prepovedi opravljanja poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, ter prepovedi članstva in dejavnosti z namenom preprečevanja nastanka okoliščin nasprotja interesov, in je v svoji osnovi zastavljen kot branik neodvisnega, objektivnega in nepristranskega opravljanja javnih funkcij ter varovanja njihove integritete. S tem v teoriji predstavlja močno orodje za preprečevanje možnosti nastanka korupcijskih tveganj. V praksi pa njegova neustrezna zakonska ureditev povzroča mnoge sive lase. Na Komisiji za preprečevanje korupcije (Komisija) že leta opozarjamo na potrebo po spremembah veljavne zakonske ureditve. Eden od novih poizkusov dramljenja politične volje, ki je za kaj takega nujno potrebna, bo dogodek, posvečen tematiki, ki ga organiziramo 5. marca letos. O pomenu dobre ureditve področja, o sivih conah trenutne ureditve in njenih najšibkejših členih pa smo se za pričujoči VESTniK pogovarjali z vodjo Službe za nadzor na Komisiji Katjo Mihelič Sušnik.
Prispevek je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Na VESTniK se lahko prijavite na tej spletni povezavi.
Zakaj sploh potrebujemo regulacijo »dodatnega zaslužka« - torej opravljanja dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, poleg poklicne javne funkcije, hkrati pa tudi prepoved članstva oz. dejavnosti?
Regulacijo potrebujemo, ker se posamezniki ne zavedajo, da morajo pri svoji funkciji dati prednost javnemu interesu, in se pogosto zgodi, da dajo prednost zasebnemu. Tudi zato sta področji nezdružljivosti funkcij in opravljanja dodatnih dejavnosti nek dodatni preprečevalni mehanizem, umeščen v poglavje o preprečevanju nasprotja interesov. Slovenija je tako majhna, da se iste osebe pojavljajo na več različnih funkcijah ali položajih, in zato je ta regulacija namenjena zagotavljanju uveljavljanja javnega interesa pri opravljanju javnih funkcij.
Kam sežejo na tem področju pristojnosti Komisije in kaj oziroma kdo ne sodi pod njeno pristojnost, pa se morda zmotno misli, da sodi?
Naš zakon, Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) področje ureja za funkcionarje, za vse ostale javne uslužbence in tudi nekatere skupine funkcionarjev pa področje urejajo drugi zakoni – strokovno rečemo, da je zaradi subsidiarnosti našega zakona za posamezne skupine funkcionarjev to področje specialno urejeno tudi v drugih zakonih. To na primer velja za sodnike in tožilce, tudi za predsednico republike … Posebno je predmetno področje urejeno tudi za lokalno samoupravo, državne sekretarje in neodvisne organe, kakršna sta npr. Računsko sodišče in Varuh človekovih pravic. Ti morajo najprej preveriti, kaj določa osnovni zakon, ki ureja njihovo področje, in nato še, kaj določa ZIntPK. Če pa specialnejši zakon usmerja tudi na uporabo drugega zakona, je to ZIntPK. Na tem področju nastane torej manjša zmešnjava. Potem so tu še uradniki in uradniki na položaju, ki se ravnajo po Zakonu o javnih uslužbencih, medtem ko se za druge javne uslužbence – tiste, ki so zaposleni v javnih zavodih ali recimo na strokovno-tehničnih delovnih mestih – uporablja Zakon o delovnih razmerjih. V osnovi se mora torej zavezanec najprej vprašati, kakšen je njegov status, in nato, katere zakone si mora pogledati in kaj zanj velja.
Več informacij o institutu nezdružljivosti funkcij najdete na spletni strani Komisije in med najpogostejšimi vprašanji in odgovori nanje. Obveznosti zavezancev s predmetnega področja so podrobno pojasnjene tudi v Sistemskem pojasnilu o nezdružljivosti funkcij.
Kje oziroma pri kateri skupini zavezancev najpogosteje prihaja do kršitev instituta?
Na državni ravni so glede na zaznane kršitve z nezdružljivostjo najpogosteje težave imeli državni sekretarji. Pri njih je večinoma prihajalo do kršitev zaradi neposrečene interpretacije zakonov. Pri tem gre na primer za situacije, ko poklicni funkcionar na državni ravni opravlja tudi funkcijo občinskega svetnika, pri čemer se ravna zgolj po predpisih, ki urejajo lokalno samoupravo, namesto da bi situacijo presojal s strani tiste funkcije, ki jo opravlja poklicno (funkcija občinskega svetnika je nepoklicna).
Druga skupina funkcionarjev, pri katerih so bile kršitve najpogosteje zaznane, pa so poklicni župani. Ti sicer ne opravljajo dodatne dejavnosti kot take, ampak opravljajo dejavnosti nadzora ali upravljanja v podjetjih v solastništvu njihove občine. Če si poklicni funkcionar, teh dejavnosti, v skladu s 27. členom ZIntPK, ne smeš opravljati. Eden večjih takih primerov je bil, ko je bilo 27 občin solastnic komunalnega podjetja, pri čemer smo ugotovili, da so občinski funkcionarji v tem podjetju opravljali dejavnosti, ki jih po ZIntPK ne bi smeli, zaradi česar so se (ne sicer vsi) znašli v nezdružljivosti funkcij.
Naj dodam še, da so funkcionarji po našem zakonu poleg županov med drugimi tudi vsi podžupani in občinski svetniki 212-ih slovenskih občin, kar pomeni, da avtomatskega prepoznavanja suma kršitev ZIntPK na Komisiji žal nimamo. Upamo, da se bo z našim novim informacijskim sistemom, ki ga načrtujemo jeseni letos, to v največji možni meri vzpostavilo.
Je pa institut nezdružljivosti funkcij zastavljen tako, da ko zavezanec zazna kršitev oziroma ugotovi, da opravlja funkciji, ki sta po zakonu nezdružljivi, to nezdružljivost lahko odpravi – ko nastopi funkcijo, ima za to 30 dni časa. Tudi če je ne odpravi samoiniciativno in jo zazna Komisija, zavezanca najprej pozovemo, da jo odpravi. To je drugače kot npr., če se znajdeš v nasprotju interesov, ko si kršitev že storil in je ne moreš več odpraviti.
Katere so najpogostejše nejasnosti, ki vodijo h kršitvam?
Tipičen primer na lokali ravni je torej že omenjen primer, da župan ne sme biti v nadzornem svetu družbe z omejeno odgovornostjo ali javnega podjetja. Najostrejša prepoved tu velja za poklicne funkcionarje. Za nepoklicne funkcionarje je malo drugače. Občinski svetniki pogosto želijo biti v organih upravljanja in nadzora. Tu preverjamo, ali dejansko opravljajo funkcijo direktnega nadzora nad tem istim subjektom, saj je zanje, ki svoje funkcije opravljajo nepoklicno, prepoved nekoliko milejše narave. Tudi nepoklicni župani in podžupani nimajo tako striktnih prepovedi kot poklicni, saj morajo, logično, imeti nek vir dohodka. Pri njih poleg tipa izvajanja dejavnosti preverjamo, ali delujejo v subjektu, ki je lastniško, upravljavsko ali finančno povezan z občino. To ureja naš 27. člen in največ težav je prav s tem.
Še en primer, ki se pojavlja na lokalni ravni pri gospodarskih družbah, ustanovljenih skladno z Zakon o gospodarskih družbah (ZGD), je, ko v praksi ni vedno jasno, kdo so tisti organi oziroma posamezniki, ki izvajajo dejavnost upravljanja. Ker je Slovenija zelo razdrobljena, ni redko, da več občin ustanovi neko javno podjetje. Pri tem se nemalokrat zgodi, da v aktu o ustanovitvi ali družbeni pogodbi skupščini ali nadzornemu svetu dodelijo opravljanje nalog, ki jih za te organe ZGD sicer ne predvideva. To pa utegne kasneje povzročati težave.
Primer: poklicni župani so lahko v skupščini javnega podjetja, katerega ustanoviteljice so njihove občine, saj skupščina v osnovi ne opravlja dejavnosti, ki bi bile za funkcionarje po ZIntPK prepovedane. Ker pa so ustanoviteljske občine z aktom o ustanovitvi na skupščino javnega podjetja prenesle tudi nadzorne naloge, župani ne smejo biti več v skupščini, saj po ZIntPK ne smejo opravljati nalog upravljanja, zastopanja in nadziranja. Na Komisiji torej ne preverjamo, v katerem organu je funkcionar, ampak katero oziroma kakšno dejavnost dejansko opravlja.
Med področja, ki pogosto povzroča nejasnosti, spada tudi opravljanje dodatne pridobitne dejavnosti kot take, kar urejajo določbe 26. člena ZIntPK. Izvajanje določenih dodatnih pridobitnih dejavnosti, na primer pedagoške, je dovoljeno. Funkcionarji morajo o opravljanju takšne dodatne dejavnosti obvestiti Komisijo in zanjo dobiti dovoljenje delodajalca. Po drugi strani se redno pojavljajo tudi primeri z Ministrstva za zdravje, kjer so minister in državni sekretarji zdravniki, ki za ohranjanje licence morajo prakticirati tudi zdravniško delo, pa to ni opredeljeno med izjemami opravljanja dejavnosti, kot to velja za pedagoško dejavnost. V tem primeru morajo tako poklicni funkcionarji na Komisijo podati vlogo za opravljanje te dodatne – zdravniške dejavnosti, ki jo preučimo in odločimo, ali bomo dovoljenje izdali.
Kaj so siva polja, kjer sicer ne moremo govoriti o kršitvah zakona, preiskovalec pa vendar lahko dvigne obrv? Govorim o primerih obvoda zakona.
V zadnjem času so obvodi zakona zelo popularni oziroma izpostavljeni, ne le na področju nezdružljivosti funkcij, ampak tudi drugih institutov, ki jih ureja ZIntPK. Človeška kreativnost je v teh primerih precej brez meja.
Načeloma so poklicni funkcionarji lahko lastniki družb, ki so ustanovljene po ZGD. Ne morejo imeti s. p.-ja, ker tam ne moreš biti le lastnik, ampak si tudi zakoniti zastopnik, lahko so lastniki d. o. o-ja, ne morejo pa biti njegovi zakoniti zastopniki. In prav tu se pogosto pojavlja »slamnato zakonito zastopništvo«.
Na primer: funkcionarka je lastnica d. o. o.–ja, za zakonitega zastopnika imenuje moža ali pač kogar koli drugega, ki ga pozna, v praksi pa dejansko ona zastopa svoje podjetje in se dogovarja za posle. Pravno formalno torej vse uredi tako, da zadosti določbam ZIntPK, kljub vsemu pa opravlja dejavnosti, za katere ima formalno zadolženega nekoga drugega. To lahko predstavlja veliko težavo, saj na Komisiji takšne anomalije in odklonska ravnanja težko ugotavljamo. Tudi ko prejmemo prijavo, ki očita takšno poslovanje, ne moremo ugotavljati nezdružljivosti funkcij, ker bi za kaj takega potrebovali pravno formalne dokaze, ki bi v takem primeru obvodov sicer ob ustreznih dokazih lahko pomenila kršitev integritete.
Prekrškovnih postopkov v povezavi z nezdružljivostjo funkcij je zgolj peščica. To pomeni, da področje ni problematično ali ga kot takega ljudje ne zaznavajo in posledično Komisija ne prejme prijav? Ali po tvojem mnenju javnost dobro razume predmetno področje?
Prekrškovna sankcija se nanaša na dejstvo, da funkcionar nezdružljivosti ni odpravil v roku, ki ga za to predvideva naš zakon, niti je ni odpravil kasneje po pozivu Komisije. To pomeni samo, da večina funkcionarjev dejansko, če ne prej, vsaj po pozivu Komisije nezdružljivost odpravi. Če seveda ugotovitve o nezdružljivosti sami ne prereka na sodišču.
Komisija že dolgo opozarja na nezadostno zakonsko urejenost instituta. Kje so največje pomanjkljivosti in kje vidiš realen manevrski prostor za čimprejšnje izboljšave?
Sankcije za primere kršitev nezdružljivosti funkcij so problematične. Za voljene funkcionarje namreč sankcij nimamo. Če voljeni funkcionarji ne odpravijo nezdružljivosti funkcij v zakonskem roku, lahko o tem Komisija zgolj obvesti javnost.
Drugo veliko težavo predstavlja dejstvo, da posamezni pojmi, na primer pedagoška dejavnost, upravljanje z lastim premoženjem in podobno, ki so v zakonu opredeljeni kot izjema od prepovedi opravljanja poklicne ali druge dejavnosti, namenjene pridobivanju dohodka ali premoženjske koristi, v zakonu niso natančno obrazloženi. To pomeni, da si jih vsak lahko razlaga po svoje.
Podobno zakon dopušča prostor za nejasnosti in različne interpretacije, ko v 27. členu navaja, da funkcionar ne sme biti član oziroma opravljati dejavnosti upravljanja, nadzora ali zastopanja v subjektih javnega prava, pri čemer naš zakon ne ločuje različnih oseb javnega prava. Poleg tega različni zakoni različno interpretirajo iste pojme, kot so na primer pridobitna, pedagoška dejavnost ali osebe javnega prava, pri čemer so pogosto določbe ZIntPK bolj restriktivne od določb drugih zakonov. Nihče ob pripravi določenih predpisov namreč ne pomisli, da je isti pojem z vidika ZIntPK lahko bolj omejujoč v določbi sami, saj je namen ureditve v zakonu drugačen kot pri drugih zakonih (ki npr. urejajo pojem pedagoške dejavnosti za namene šolstva).
Za lažjo predstavo vzemimo primer pedagoške dejavnosti. Komisija je post festum obveščena o tem, da je funkcionar opravljal pedagoško dejavnost, saj zakon določa, da nas mora obvestiti v 8 dneh po začetku opravljanja dejavnosti. To pomeni, da mora funkcionar najprej sam določeno dejavnost prepoznati kot pedagoško, obvestiti delodajalca, nato mora njegov delodajalec preveriti, za kakšno dejavnost gre, in šele na tretjem mestu dobimo obvestilo o njenem opravljanju mi. In če takrat ugotovimo, da pri tej dejavnosti dejansko ne gre za pedagoško dejavnost, opravljanje konkretne dejavnosti ne moremo več preprečiti, lahko mu zgolj prepovemo opravljanje te dejavnosti za v prihodnje. In zato se v praksi ravno pedagoška dejavnost večkrat ne uporablja v skladu z namenom, ki ga zasleduje naš zakon. Dodatno težavo pri tej dejavnosti predstavlja tudi dejstvo, da jo opravljajo tudi javni uslužbenci, pri katerih pa je urejena precej manj restriktivno. To pa pomeni, da lahko uradniki ali uradniki na položaju na področju, ki ga sicer opravljajo v okviru svoje javne službe, v prostem času predavajo odplačno.
Zaradi tovrstnih primerov smo v preteklosti, nazadnje leta 2021, že podali pobudo vladi za poenotenje zakonske urejenosti področja, saj ni prav, da je določenim skupinam dovoljeno praktično vse, določenim pa nič. Nazadnje, ko smo prejeli v pregled predlog Zakona o javnih uslužbencih, smo v okviru pripomb na dokument predlagali, da se zadeva tudi pojmovno poenoti z določbami našega zakona.
Kakšne predloge ste takrat podali in kakšna je danes situacija glede tega?
Zaenkrat se ni nič spremenilo. Kaže, da naj bi se, ne vemo sicer, kdaj, ponovno odpirala naša zakonodaja. Dejstvo je, da ni samo nezdružljivost funkcij institut, kjer si želimo sprememb. Spremembe bi bile zagotovo obsežnejše. Dogaja se, da prejmemo vprašanja, ki se sicer nanašajo na nezdružljivost funkcij, se pa nanašajo na situacije izven naših pristojnosti in jih ne ureja naš zakon, hkrati pa tudi niso urejene nikjer drugje. Na primer, kako ima lahko zdravnik, ki je zaposlen v javnem zavodu, še svoj s. p.. To področje je treba urediti celovito. Treba je upoštevati, da smo vsi del subjektov javnega sektorja in uporabljamo javna sredstva, ob tem pa ne pridejo v poštev enake varovalke kot v zasebnem sektorju. Javni sektor si najbrž težko privošči omejitve v obliki konkurenčne klavzule in prepovedi ter s tem povezano izplačevanje nadomestil. Pa vendarle bi že enotna interpretacija pojmov in poenotenje določb za vse funkcionarje pomenila velik korak naprej. Predvsem glede njihove enakopravne obravnave. In takšna je bila tudi naša pobuda Komisije.
Kaj je tisti »poriv«, ki je potreben, da se stvari začnejo spreminjati?
Najprej mora biti politična volja, potem morajo pristojna ministrstva biti pripravljena na ustanovitev medresorskih skupin, organizirati se morajo širše razprave na določene teme, pripraviti se morajo besedila zakonov, ki določijo najustreznejše rešitve. Vsekakor ne bi škodilo, če bi se na ravni pristojnih ministrstev opravila kakšna analiza trenutnega stanja s konkretnimi podatki … Če pa vsem ustreza tak sistem, kot je – nepoenoten, razpršen in na določenih področjih enostavno sprejet kot ustrezen, potem Komisija sama na tem področju ne more narediti koraka naprej, čeprav bi bil še kako potreben.
Na Komisij smo pogosto pobudnik začetka aktivnosti o takšnih spremembah, zato bomo 5. marca organizirali dogodek oziroma strokovno razpravo na omenjeno temo in nanjo povabili relevantne sogovornike s tega področja. Upamo, da bo to pristojne spodbudilo k razmisleku o boljši ureditvi tega področja.
Komisija o prostoru za izboljšave zakonske ureditve področij, za katere je tudi sama pristojna, opozarja med drugim tudi preko osveščanja javnosti skozi najrazličnejše dogodke. Eden takšnih dogodkov je bila tudi okrogla miza v okviru Tedna boja proti korupciji 2021, na kateri so perečo tematiko, ki ji bo treba v prihodnosti nameniti dodatno pozornost, naslovili nekateri strokovnjaki na predmetnem področju.