Ravnanje uradnih oseb ministrstva in občine, ki glede na ocenjeno vrednost javnega naročila izberejo neustrezen postopek oddaje javnega naročila in v nasprotju s predpisi naročila ne objavijo ter s tem v postopku izbire omogočijo prednost le določenim ponudnikom, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 8.8.2008 sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 141
- Ravnanje uradnih oseb ministrstva in občine, ki glede na ocenjeno vrednost javnega naročila izberejo neustrezen postopek oddaje javnega naročila in v nasprotju s predpisi naročila ne objavijo ter s tem v postopku izbire omogočijo prednost le določenim ponudnikom, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija je prejela dve prijavi v zvezi s sumom korupcije pri izvedbi javnega naročanja storitev oziroma blaga ter gradenj. Pri prvi prijavi (obravnavana pod točko I.) je prijavitelj mnenja, da ni imel možnosti kandidirati, saj so odgovorne uradne osebe ministrstva po njegovem mnenju povabile le “njemu najbolj ustrezne” ponudnike in s tem ravnale koruptivno. Pri drugi prijavi (obravnavana pod točko II.) pa je prijavitelj mnenja, da je prišlo pri postopku javnega naročanja gradenj v občini do neustreznih ravnanj, saj odgovorne uradne osebe občine niso objavile predmetnega postopka naročanja, ki bi ga sicer po zakonskih določbah morale, saj je predmet naročila presegel mejno vrednost, do katere ni potrebno opraviti javne objave, s tem pa so bila povabljena k sodelovanju le določena podjetja.
Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda “korupcija”. Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa: Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.
I.
Iz Komisiji razpoložljivega gradiva je razvidno, da je ministrstvo v juniju 2007 na podlagi Zakona o javnem naročanju (Ur.l. RS, št. 128/06 in 16/08) in internih Navodil o oddaji javnih naročil male vrednosti (št. 0071-15/2007 z dne 10.1.2007 – v nadaljevanju Navodila), izvedlo postopek “javnega naročila male vrednosti z zbiranjem ponudb”.
Predmet javnega naročanja je bila uporaba prostorov in izvajanje ozaveščevalno-promocijskih aktivnosti. Celotna vrednost projekta oziroma predmeta naročanja je po “Dogovoru o poslovnem sodelovanju”, ki je bil priloga razpisni dokumentaciji in katerega je moral izbrani ponudnik podpisati za izvajanje storitev, znašala natančno 40.000 EUR. Predmetna cena je bila fiksna in ni vključevala davka na dodano vrednost. Naročnik naj bi, kot je to navedeno v predmetnem Dogovoru, izvajalcu namesto plačila zagotavljal namestitev v poslovnih prostorih in plačilo obratovalnih stroškov (elektrika, ogrevanje, komunala, telefonska naročnina z optimalnim dostopom do svetovnega spleta), vendar brez plačila stroškov telefonskih pogovorov.
Ker je pristojno ministrstvo želelo k oddaji ponudb pridobiti širši krog usposobljenih ponudnikov – nevladnih organizacij, ki delujejo na področju, na katerega se nanaša predmet javnega naročanja, je v skladu z 28. členom Navodil[1] k predložitvi ponudb povabilo 10 nevladnih organizacij in sicer tiste, ki so v obdobju od 2001 do vključno 2006 več kot trikrat pridobile sredstva preko javnega razpisa za sofinanciranje tovrstne dejavnosti in naj bi tako dokazale, da so primerne za izvajanje predmeta javnega naročila, čeprav to v razpisni dokumentaciji[2] ni bilo navedeno med pogoji za sodelovanje. V razpisni dokumentaciji sta bila pogoja za sodelovanje v postopku le zahtevana organizacijska oblika konzorcija ali povezava najmanj treh nevladnih organizacij, ki delujejo na področju, na katerega javno naročila posega in politična neodvisnost le-teh.
V Poročilu o oddaji naročila je navedeno, da so bile ponudbe zbrane na podlagi zbiranja ponudb in Pozivov k oddaji ponudbe (pozvanih je bilo deset potencialnih ponudnikov). Do izteka roka je prispela le ena pravilna ponudba, ki je izpolnjevala vse pogoje. V novembru 2007 je bil na podlagi Navodil in Sklepa o oddaji javnega naročila podpisan Dogovor o poslovnem sodelovanju. V III. točki predmetnega Dogovora je ponovno jasno razvidna celotna vrednost predmeta naročila, ki je znašala 40.000 EUR – fiksna cena, brez davka na dodano vrednost.
Komisija ugotavlja, da je ministrstvo izvedlo javno naročanje po postopku zbiranja ponudb in pri tem k oddaji ponudbe povabilo 10 ponudnikov. V Navodilu o oddaji javnih naročil male vrednosti ministrstva je že v prvem členu določeno, da predmetna navodila določajo obvezna ravnanja ministrstva ter organov v njegovi sestavi pri oddaji javnih naročil, če je vrednost predmeta javnega naročila v primeru naročanja blaga in storitev nižja od 40.000 EUR in v primeru naročanja gradenj nižja od 80.000 EUR.
V predmetnih Navodilih so določene tri vrste postopkov oddaje javnih naročil male vrednosti (11. člen Navodil) in sicer z neposredno pogodbo, po enostavnem postopku in po postopku zbiranja ponudb. Po navedbah ministrstva in glede na besedilo navodil iz razpisne dokumentacije je jasno razvidno, da je ministrstvo izvedlo postopek zbiranja ponudb. V Navodilih je glede tega določeno, da se Navodila uporabljajo za:
“Naročanje blaga, storitev in gradenj: Za javna naročila, katerih vrednost predmeta javnega naročila ne presega:
- v primeru naročanja blaga in storitev nižja od 40.000 evrov in
- v primeru naročanja gradenj nižja od 80.000 evrov.”
Po Zakonu o javnem naročanju (ZJN-2, Uradni list RS, št. 128/2006), ki je zakonska podlaga za tovrstno ravnanje, je postopek zbiranja ponudb opredeljen kot postopek, v katerem naročnik pozove k predložitvi ponudb najmanj tri ponudnike, če je na relevantnem trgu zadostno število ponudnikov. Naročnik izvede javno naročanje po postopku zbiranja ponudb, če je vrednost predmeta javnega naročila v primeru naročanja blaga in storitev enaka ali višja od 10.000 EUR in nižja od 40.000 EUR. Če pa je vrednost javnega naročila v primeru naročanja blaga in storitev enaka ali višja od 40.000 EUR pa naročnik izvede javno naročanje po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi ali kateremkoli drugem postopku iz 1. do 5. točke 1. odstavka 24. člena ZJN-2 (odprti postopek, postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, konkurenčni dialog, postopek s pogajanji brez predhodne objave, postopek s pogajanji po predhodni objavi). Med temi postopki pa ni vključen postopek zbiranja ponudb, torej postopek, ki ga je uporabilo ministrstvo.
Pri tem je potrebno tudi poudariti, da je v 2. odstavku 12. člena (mejne vrednosti za objavo) Zakona o javnem naročanju (ZJN-2) določeno, da mora naročnik poslati v objavo portalu javnih naročil tista naročila, katerih vrednost je brez DDV enaka ali večja od naslednjih vrednosti: a) v primeru naročanja blaga in storitev: 40.000 EUR in b) v primeru naročanja gradenj: 80.000 EUR.
Na podlagi zgoraj ugotovljenega Komisija zaključuje, da so odgovorne uradne osebe ministrstva kršile določbe Zakona o javnem naročanju (ZJN-2), saj bi morale glede na ocenjeno vrednost naročila izvesti postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi ali po kateremkoli drugem postopku iz 1. do 5. točke 1. odstavka 24. člena ZJN-2 ter ga po določbah 2. odstavka 12. člena ZJN-2 (glede na ocenjeno vrednost) objaviti. Odgovorne uradne osebe pa so izvedle javno naročilo po postopku zbiranja ponudb (7. točka 1. odstavka 24. člena ZJN-2) in tako kršile tudi interno Navodilo o oddaji javnih naročil male vrednosti, saj se, kot že opisano zgoraj, predmetno Navodilo nanaša na postopke javnih naročil manjše vrednosti, torej na naročila, katerih vrednost je nižja od 40.000 EUR brez DDV, vrednost predmetnega naročila pa je bila (brez DDV) natanko 40.000 EUR.
Z ugotovljenimi kršitvami zakonodaje so tako uradne osebe ministrstva omogočile prednost desetim ponudnikom in posledično izbiro edinega prijavljenega ponudnika, ki je izpolnjeval vse razpisne pogoje, mu s tem pridobile korist v obliki pridobitve posla in tako izpolnile znake iz definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
II.
Iz Komisiji razpoložljivega gradiva je razvidno, da je občina – naročnik – v oktobru 2007 izdala Sklep o pričetku postopka javnega naročila za gradnje ceste, vodovoda in javne razsvetljave, s katerim je bil v 2. členu določen in izbran tudi “postopek zbiranja ponudb za oddajo javnega naročila, ki velja za naročila manjših vrednosti”. Iz 4. člena predmetnega Sklepa je jasno razvidno, da je ocenjena vrednost predvidenih del “80.000,00 EUR”, pri čemer 5. člen Sklepa določa, da je pri izbiri izvajalca navedenih del ob izpolnjevanju drugih zahtevanih pogojev naročnika edino merilo najugodnejša cena.
V oktobru 2007 je naročnik pozval tri ponudnike, ki so bili po navedbah naročnika le-temu že poznani in so zanj v letih od 1997 dalje že sodelovali pri gradnji komunalne infrastrukture za opremljanje določenega območja v občini ter jim posredoval ponudbeni predračun s povabilom za oddajo svoje ponudbe. Na povabilo za oddajo ponudbe je investitor oziroma naročnik do postavljenega roka pridobil le eno ponudbo. Naročnik je nato v mesecu novembru 2007 ponovno izvedel postopek zbiranja ponudb in ponovno posredoval ponudnikom ponudbeni predračun s povabilom za oddajo ponudbe. Poleg že vabljenih je naročnik povabil še četrto podjetje. V skladu s Poročilom o oddaji del je bilo naročilo oddano izbranemu podjetju in z njim sklenjena pogodba za vrednost del v višini 79.662,19 EUR brez DDV.
Kot navaja občina v svojem odgovoru Komisiji, je pri izvedbi del prišlo do več del ter dodatnih del v višini 18.243, 25 EUR. V skladu s 6. odstavkom 29. člena ZJN-2 je tako naročnik za več dela in dodatna dela, ki v projektu niso bila zajeta, sklenil Aneks k pogodbi s podjetjem, ki je dobilo posel, v vrednosti 21.891,90 EUR, z vključenim DDV.
V pojasnilu naročnika Komisiji glede izvedbe javnega naročila z zbiranjem ponudb je navedeno, da je bila v Sklepu o pričetku postopka javnega naročila, s katerim je bil izbran postopek zbiranja ponudb za oddajo javnega naročila, napačno navedena ocenjena vrednost javnega naročila, in sicer “80.000 EUR” namesto “do 80.000 EUR”, do katere se oddajo javnega naročila izvede po postopku zbiranja ponudb. Po pojasnilih naročnika je prišlo do napake pri kopiranju, kar je posledica spremembe zakonodaje na področju javnega naročanja. Na tem mestu je potrebno opozoriti, da je pri tem Komisija ugotovila, da je tudi v samem Poročilu o analizi ponudb in oddaji javnega naročila, ki je bilo pripravljeno in izdano v novembru 2007, jasno navedeno, da je bila vrednost javnega naročila “ocenjena na 80.000 EUR”.
Naročnik je v svojem pojasnilu še pojasnil, da je postopek oddaje izbran na podlagi ocenjene vrednosti projekta v višini 61.445,75 EUR, s tem, da je navedeno vrednost znižal za ocenjeni strošek izvedbe kanalizacije, ki je bila izvedena na podlagi javnega razpisa večje vrednosti ob gradnji celotnega sistema kanalizacije v naselju predmetne občine. V obsegu izvedbe javnega naročila je naročnik predvidel tudi gradnjo javne razsvetljave in NNO omrežja. Po projektih je tako po navedbah naročnika skupna ocenjena vrednost 56.715,80 EUR brez DDV. Pri izračunu ocenjene vrednosti naročila je naročnik upošteval tudi določila 14. člena ZJN-2 (metode za izračun ocenjene vrednosti javnih naročil, okvirnih sporazumov in dinamičnih nabavnih sistemov) in glede na ocenjeno vrednost po projektih ob upoštevanju starosti projektne dokumentacije (2004 in 2001) in realnega povečanja cen na trgu ocenil, da javno naročilo ne bi smelo preseči vrednosti, ki jo zakon določa kot mejno vrednost naročil manjše vrednosti. Pri tem pa Komisija ugotavlja, da že prvi odstavek 14. člena ZJN-2 določa, da mora naročnik izračunati ocenjeno vrednost javnega naročila upoštevaje celotno skupno vrednost plačil brez DDV, vključno z možnostjo povečanja obsega naročila in katerimkoli povečanjem vrednosti pogodbe zaradi izbire pravilnega postopka javnega naročanja.
Na podlagi zgoraj navedenega in ostalih navedb iz Komisiji razpoložljive dokumentacije Komisija ugotavlja in zaključuje, da bi moral naročnik glede na ocenjeno vrednost predmeta naročila (“80.000 EUR”), ki je jasno razvidna in določena v 4. členu Sklepa o pričetku postopka javnega naročila, ob upoštevanju določil ZJN-2, javno naročilo za gradnje izvesti po postopku zbiranja ponudb po predhodni objavi ali kateremkoli drugem postopku iz 1. do 5. točke 1. odstavka 24. člena ZJN-2 (med temi postopki pa ni vključen postopek zbiranja ponudb, torej postopek, ki ga je uporabila občina) ter ga po določbah 2. odstavka 12. člena ZJN-2 tudi objaviti.
Naročnik je poleg kršenja določil ZJN-2 kršil tudi interno “Navodilo o oddaji javnih naročil, za katera ni potrebno objaviti javnega razpisa”, pri čemer 2. člen določa, da je oddaja javnega naročila, za katerega ni potrebno objaviti javnega razpisa, način oddaje javnega naročila v primeru naročanja gradenj, katerega ocenjena vrednost je brez DDV nižja od 80.000 EUR.
Takšno ravnanje odgovornih oseb naročnika, ki z uporabo napačnega postopka (kot v prvem opisanem primeru predmetnega načelnega mnenja) omogočijo prednost le nekaterim ponudnikom in posledično izbiro enega izmed prijavljenih ponudnikov, ki se je predstavil z najugodnejšo ponudbo ter mu s takšnim postopanjem pridobijo korist v obliki pridobitve posla, izpolnjuje znake iz definicije korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik
——————————————————————————–
[1] 28. člen Navodil določa: “Naročnik pozove k predložitvi ponudb najmanj tri ponudnike, če je na relevantnem trgu zadostno število ponudnikov.”
[2] Po mnenju prijavitelja je za takšno nalogo (uporaba prostorov in izvajanje ozaveščevalno-promocijskih aktivnosti) primerna vsaka nevladna organizacija, ki deluje na področju, na katerega posega javno naročilo.