Načelno mnenje številka 179

Ravnanje uradne osebe inšpekcijskega organa, ki dejansko stanje ugotavlja in postopek inšpekcijskega pregleda dokonča v nasprotju s temeljnimi načeli zakonitosti, materialne resnice in proste presoje, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero je odgovorni osebi delodajalca in delodajalcu v inšpekcijskem postopku omogočena neupravičena korist v obliki ugodnega izida tega postopka, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 24.9.2009 sprejela

Načelno mnenje številka 179

• Ravnanje uradne osebe inšpekcijskega organa, ki dejansko stanje ugotavlja in postopek inšpekcijskega pregleda dokonča v nasprotju s temeljnimi načeli zakonitosti, materialne resnice in proste presoje, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero je odgovorni osebi delodajalca in delodajalcu v inšpekcijskem postopku omogočena neupravičena korist v obliki ugodnega izida tega postopka, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

• Komisija je v septembru leta 2008 prejela prijavo o sumu korupcije v enem od javnih zavodov Republike Slovenije. Po prvih ugotovitvah je v skladu z 11. členom Zakona o preprečevanju korupcije (ZPKor) pozvala pristojno ministrstvo, da ukrepa. Medtem se je na Komisijo obrnil delavec istega javnega zavoda s prijavo, da mu je odgovorna oseba le nekaj mesecev pred redno upokojitvijo odpovedala pogodbo o zaposlitvi, ker je odkrito nasprotoval ravnanjem, s katerimi so povezana omenjena kazniva dejanja. Delavec je v prijavi opisal in z dokazi podprl trditve o ponavljajočem in žaljivem ravnanju odgovorne osebe proti njemu in drugim delavcem zavoda, ki so bili z razmerami v delovnem okolju ustrahovani in primorani izvrševati celo kazniva dejanja, ki so predmet omenjene kazenske ovadbe. Delavec je od Komisije zahteval, da se do vsebine njegove prijave opredeli v skladu s svojimi pristojnostmi.
• Eden od reprezentativnih sindikatov v gospodarstvu je maja 2009 podal prijavo o kršitvah dolžnega ravnanja v postopkih inšpektorjev za delo, ki jo je kasneje še dopolnil. Prijavitelj izraža sum več tovrstnih kršitev, ki imajo za posledico neupravičene, posredne ali neposredne, premoženjske in nepremoženjske koristi zavezancev za inšpekcijski nadzor. Meni, da s tem posledično lahko prihaja tudi do diskriminacije. V posamičnih zadevah, ki jih je prijavitelj priložil skupni prijavi, je primer suma kršitev dolžnega ravnanja inšpekcije tudi v zvezi s prijavo oziroma pobudo delavke med nosečnostjo, ki je prijavi predložila izjavo o ravnanjih delodajalca, zaradi katerih izraža bojazen, da bodo negativno vplivala tudi na njeno nosečnost. Ugotovitve delovne inšpekcije, da ravnanje delodajalca ni sporno, tega niti z eno besedo ne omenjajo, kar prijavitelj upravičeno razume kot razlog za sum, da inšpekcija navedb delavke o ravnanju delodajalca, ki ima tipična znamenja kršitev dostojanstva delavcev in zakonite dolžnosti delodajalca, da zagotovi človeka vredno in dostojno delovno okolje, sploh ni preverjala. Prijavitelj je zato od Komisije zahteval, da vse primere, navedene v njegovi skupni prijavi, obravnava v skladu s pristojnostmi preprečevanja korupcije. Obenem je prijavitelj izrazil pričakovanje, da Komisija pri inšpektoratu za delo preveri načrt integritete in uresničevanje standardov poklicne integritete inšpektorjev v praksi. Prijavitelj je skupaj s prijavo predložil gradivo konkretnih primerov zahtev oziroma pobud za inšpekcijski nadzor. Med drugim je v gradivu zapisnik sestanka med predstavniki prijavitelja ter Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve z namenom povečanja učinkovitosti inšpekcije dela. Iz zapisnika je razvidno, da so se udeleženci tega sestanka strinjali, da je vloga delovne inšpekcije tudi v tem, da v konkretnih primerih, ko gre za kršitve individualnih pravic delavcev, za katere je v skladu z zakonodajo pristojno delovno sodišče, oškodovanega delavca opozori na uveljavljanje pravic pred pristojnim sodiščem.
• Eden od sindikatov in eden od zaposlenih na obrambnem področju sta Komisiji podala več prijav, v katerih očitata konkretne in sistemske kršitve dolžnega ravnanja in omogočanja neupravičene koristi, ker se tako delovna inšpekcija kot inšpekcija za sistem javnih uslužbencev ne odzivata na zahteve in pobude za inšpekcijski nadzor. Čeprav so po mnenju obeh prijaviteljev podane kršitve, na katere bi se morali inšpekcijski organi odzvati, obe inšpekciji odgovornost za varovanje človekovega dostojanstva v delovnih razmerjih in v zvezi z delom prelagata ena na drugo oziroma na notranji inšpekcijski nadzor obrambnega področja, ki pa za inšpekcijo delovno-pravnih zadev nima pristojnosti. Komisija ugotavlja, da se je s podobnimi vprašanji ukvarjala na policijskem področju, ko je obravnavala sum korupcije in pristojnemu državnemu tožilstvu v zvezi s konkretnimi primeri podala kazensko ovadbo.
• Delavka, ki ji je delodajalec že drugič odpovedal delovno razmerje po tem, ko je pristojno sodišče pri prvi odpovedi ugotovilo, da je bila odpoved nezakonita, je Komisiji podala prijavo, v kateri ugotavlja, da se inšpekcija za delo na njeno prijavo ni odzvala, čeprav je iz njenih navedb jasno, da gre za prekršek, za katerega je delovna inšpekcija pristojna. Iz dokumentacije je sicer razvidno, da se je inšpekcija za delo odzvala s splošnimi povzetki, v katerih delavko prijaviteljico seznanja o možnostih sodnega urejanja njene zadeve.
• Prijavitelj je podal prijavo kršitev prepovedi diskriminacije v postopku izbire na javnem natečaju za delovno mesto v enem od državnih organov, pri čemer ugotavlja sum politične in drugih oblik korupcije z namenom omogočanja neupravičene koristi izbranemu kandidatu. Prijavitelj je v tej zadevi podal tudi kazensko ovadbo ter prijavo oziroma pobudo inšpektoratu za delo. Iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu v tej zadevi je razvidno, da je inšpektor skrbno pretehtal vse pomembne okoliščine in dejstva, ugotovil kršitev 6. člena Zakona o delovnih razmerjih, ki prepoveduje diskriminacijo pri zaposlovanju, na delovnem mestu in v zvezi z delom ter pri odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Kršitelju, torej državnemu organu v postopku, je izrekel globo. V tem primeru je ravnanje uradnih oseb delovne inšpekcije po mnenju prijavitelja, ki se mu Komisija pridružuje, lahko zgled učinkovitega ukrepanja, kar po drugi strani dokazuje, da delovna inšpekcija ima ustrezna znanja in možnosti, da lahko učinkovito ukrepa. Ker je šlo za kršitve pri zaposlovanju v državnem organu, kjer se pravna ureditev delovnih razmerij tesno prepleta s t.i. specialnimi določbami Zakona o sistemu javnih uslužbencev, nadzor katerih je v pristojnosti inšpekcije za sistem javnih uslužbencev, je prijavitelj prijavo suma kršitev poslal še inšpekciji za sistem javnih uslužbencev. V zvezi z odzivnostjo te inšpekcije prijavitelj v prijavi Komisiji ugotavlja, da se v devetih mesecih po spornih dogodkih ni zgodilo prav nič in s tem tudi upravičeno dvomi v učinkovitost države pri zagotavljanju primernega varstva pred diskriminacijo. Komisija kršitev dolžnega ravnanja uradnih oseb inšpekcije za sistem javnih uslužbencev v tem primeru ni našla, saj inšpekcijske naloge na tem področju opravlja le ena uradna oseba, prijava, ki jo je podal prijavitelj, pa je bila junija 2009 šele na 53. mestu. Navedeno je po mnenju Komisije objektiven razlog, da se uradna oseba enostavno ne more pravočasno odzivati niti na tako očitne kršitve, kot jih je v svoji prijavi izpostavil prijavitelj in pri tem upravičeno izrazil dvom v učinkovitost države na tem področju.

Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, je določena v 18. členu ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero komisija ne odloča o morebitnih nagibih, ciljih in odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so tako le neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število nedoločenih subjektov lahko prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki od Komisije, kot samostojnega državnega organa za preprečevanje korupcije, in vseh drugih državnih organov terja pravočasno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

V postopku preverjanja prijav je Komisija ugotovila, da se jih večina nanaša na kršitve, o katerih lahko odločajo državni organi, ki imajo pooblastila, da o pravicah in zakonitih interesih posameznika v delovnih razmerjih odločajo s konkretnimi pravnimi akti ali pristojno sodišče. Poleg tega očiten vir tveganj za kršitve dolžnega ravnanja z omogočanjem neupravičene koristi drugemu pri zagotavljanju varstva človekovega dostojanstva v delovnih razmerjih in v zvezi z delom predstavljajo odkloni v samem sistemu in funkcionalni delitvi pristojnosti inšpekcijskega nadzora na tem področju. Komisija pristojnosti za urejanje vseh teh vprašanj nima, zato prijav na ta način in s tem namenom ne more obravnavati. Zato je sklenila, da natančneje predstavi primer, ki je glavni predmet obravnave in je po mnenju Komisije tipičen primer kršitev dolžnega ravnanja v inšpekcijskih postopkih in omogočanja neupravičene koristi drugemu, tako kot je navedeno v izreku tega načelnega mnenja.

Celotno Načelno mnenje številka179 je dosegljivo v PDF obliki tukaj.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK – Uradni list RS, št. 45/10) objavlja tudi naslednje

Stališče:

• nestrinjanje Inšpektorata za delo z ugotovitvami v Načelnem mnenju o korupciji 179 je neutemeljeno.

Obrazložitev:

Komisija je v izreku Načelnega mnenja 179, ki ga je sprejela na seji dne 24.9.2009, zapisala: “Ravnanje uradne osebe inšpekcijskega organa, ki dejansko stanje ugotavlja in postopek inšpekcijskega pregleda dokonča v nasprotju s temeljnimi načeli zakonitosti, materialne resnice in proste presoje, je kršitev dolžnega ravnanja, s katero je odgovorni osebi delodajalca in delodajalcu v inšpekcijskem postopku omogočena neupravičena korist v obliki ugodnega izida tega postopka, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor”. V obrazložitvi je Komisija med drugim opozorila na odprta sistemska vprašanja glede razmejitve inšpekcijskih pristojnosti pri zagotavljanju varstva temeljnih pravic delavcev in pozvala pristojna ministrstva, da skupaj pristopijo k urejanju teh vprašanj.

Inšpektorat za delo Republike Slovenije je v svojem odzivu (dopis, št. 06100-113/2010 z dne 22.03.2010) izrazil nestrinjanje z ugotovitvami Načelnega mnenja 179. Ugotovitvam Komisije o grobih kršitvah osebnega dostojanstva delavcev s trpinčenjem na delovnem mestu Inšpektorat za delo ni nasprotoval, pač pa je navedel, da so ugotovitve Komisije o pristojnostih za ukrepanje “zavajajoče in celo škodljive”, ker po njegovem mnenju vplivajo na splošno mnenje javnosti in napačno razumevanje izpostavljenega primera s strani laične in tudi strokovne javnosti. Po mnenju Inšpektorata naj bi bila za inšpekcijski nadzor v konkretni zadevi, ki je zajeta med primeri v Načelnem mnenju 179, odgovorna inšpekcija za sistem javnih uslužbencev. Komisija se do nestrinjanja Inšpektorata z načelnim mnenjem 179 sama ni želela opredeliti, ampak je pozvala Ministrstvo za javno upravo in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve, da poenotijo razlago glede pristojnosti inšpekcijskega nadzora pri varovanju dostojanstva delavcev pred trpinčenjem na delovnem mestu. Poziv Komisije sta odstopili v presojo Inšpekcijskemu svetu, ki je s sklepom (št. 4, datum 01.07.2010) odločil, da pristojni organ delovne inšpekcije ponovno opravi nadzor v konkretni zadevi in preveri varstvo dostojanstva delavca in sum diskriminacije.

Navedeni sklep Inšpekcijskega sveta potrjuje, da je bila ugotovitev Komisije v Načelnem mnenju 179 pravilna, nestrinjanje Inšpektorata za delo pa neutemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

Stališče o načelnemu mnenju je na voljo tudi tukaj.