Komisija za preprečevanje korupcije
Integriteta, odgovornost, transparentnost
Kršitve integritete
Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) vsebuje jasno definicijo pojma integritete. V primeru suma kršitve integritete po tej definiciji lahko Komisija za preprečevanje korupcije (Komisija) vodi postopek po 13. členu ZIntPK in izda ugotovitve o konkretnem primeru.
Vsi subjekti javnega sektorja so ves čas delovanja dolžni slediti ne samo posameznim zakonskim normam, temveč tudi namenu in ciljem zakonov. ZIntPK stremi h krepitvi integritete, zaupanju v pravni red oziroma pravno državo ter preprečevanju korupcije. Namen zakona je torej celovito zagotavljanje visoke ravni učinkovitosti pri preprečevanju korupcije, večanju transparentnosti in krepitvi integritete, kar so temeljni pogoji za zakonito, uspešno, pregledno, smotrno in pošteno delovanje države. Te cilje bi zato morali zasledovati vsi, še posebej pa to velja za najvišje predstavnike oblasti. Temelj navedenim vrednotam pa prav gotovo predstavljata etično delovanje in zgled (enako velja za vodenje z zgledom), ki ga s svojim ravnanjem postavijo funkcionarji in drugi predstavniki oblasti, saj se od njih pričakuje posebna skrbnost in dolžnost v smeri odpravljanja tveganj in krepitve integritete javnega sektorja.
Integriteta je pričakovano delovanje in odgovornost posameznikov in organizacij pri preprečevanju in odpravljanju tveganj, da bi bila oblast, funkcija, pooblastilo ali druga pristojnost za odločanje uporabljena v nasprotju z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnimi kodeksi.
(3. točka 4. člena ZIntPK)
Kdaj lahko govorimo o sumih kršitev integritete?
Praktični primeri, ki jih je Komisija obravnavala, nakazujejo, da gre za sum kršitve integritete lahko v naslednjih primerih:
- če gre za kršitev drugega področnega predpisa, pa za navedeno odklonsko ravnanje ni drugega primarno pristojnega organa;
- če gre za kršitev drugega področnega predpisa ali ZIntPK, sankcija za zaznane kršitve pa ni predvidena – npr. voljeni funkcionarji;
- če gre za kršitev drugega področnega predpisa ali ZIntPK, v konkretni zadevi pa gre za sistemski problem ali ravnanja, ki so kot sporna zaznana tudi v več drugih primerih, pri obravnavi pa se sledi načelu osveščanja in vzpostavitvi standardov sprejemljivosti in presoje posameznih ravnanj v širšem družbenem okolju;
- če gre sicer za sum kaznivega dejanja in so organi odkrivanja in pregona zadevo obravnavali, vendar po izvedbi predkazenskega postopka zaključili s poročilom, Komisija pa ravnanja ocenjuje kot takšna, da so v nasprotju s pričakovano integriteto posameznikov ali organizacij;
- če gre za kršitev drugega področnega predpisa ali ZIntPK, nadzorni organi pa ne odreagirajo oziroma ne odreagira ustanovitelj subjekta;
- če gre za ravnanja, ki sicer s predpisi niso izrecno prepovedana ali dovoljena, vendar so etično, moralno ali družbeno sporna ter so kot taka lahko tudi predmet kršitve etičnih kodeksov.
Etični kodeks kot zbir moralnih pravil predstavlja pričakovano ravnanje, kar sodi v sklop integritete, kot je določeno v 3. točki 4. člena ZIntPK. Sklicevanje Komisije na konkretni etični kodeks je torej treba razumeti kot dodatno vsebinsko napolnitev zakonske definicije integritete v konkretni zadevi in prikaz pričakovanega ravnanja obravnavane osebe v javni funkciji, ki je urejeno s kodeksom, katerega namen je opredeliti standarde ravnanja in vedenja funkcionarjev, javnih uslužbencev in drugih oseb pri opravljanju njihove funkcije oziroma dela med trajanjem mandata oziroma službe.
Primeri kršitev integritete iz prakse
Opredelitev ravnanj, ki s predpisi sicer niso izrecno prepovedana ali dovoljena, so pa v nasprotju s pričakovano integriteto, temelji na ravnanjih, ki so bila zaznana v konkretnih obravnavanih primerih. Opredelitev takšnih odklonskih ravnanj se bo sčasoma še dopolnjevala. Glede na že obravnavane primere kršitev integritete so kot takšna ravnanja opredeljena:
- laži oziroma zavajanje posameznika (uradne osebe po ZIntPK) v postopkih pred delodajalcem, pred uradnimi organi ali pred javnostjo;
- pooblaščanje odvetniške družbe, ki v zadevi že zastopa organ, pri katerem funkcionar opravlja funkcijo, še posebej kadar gre za zastopanje uradne osebe v postopku, ki se tiče opravljanja njene funkcije;
- neutemeljeno ali celo nezakonito vplivanje na delo in poseganje v pristojnosti organov ali uradnih oseb;
- privilegiranje točno določenega ponudnika in s tem omogočanje neenakopravne obravnave ponudnikov;
- neskrbno, nestrokovno delo uradnih oseb, ki brez ugovarjanja sledijo navodilom nadrejenih ter nepooblaščenih in nepristojnih oseb pri vodenju in odločanju v konkretnih postopkih ter s tem tudi ne ravnajo v skladu z etičnimi kodeksi;
- izvajanje nezakonitih, neetičnih ali političnih vplivov na osebe v postopkih imenovanja, kadrovanja in zaposlovanja;
- prekoračenje pooblastil in pristojnosti ter poseganje v pristojnosti drugih organov/subjektov/oseb ter podajanje kakršnih koli predlogov in sugestij pristojnim organom oziroma kakršno koli podajanje navodil, da naj se določena naloga ali delo izpelje mimo uveljavljenih pravil;
- ravnanja in način dela uradnih oseb (funkcionarji, uradniki na položaju in drugi javni uslužbenci, uslužbenci, zaposleni v Banki Slovenije, poslovodne osebe in člani organov upravljanja, vodenja in nadzora v subjektih javnega sektorja), ki ne predstavljajo zgleda delovanja v subjektih javnega sektorja, ter s tem vzpostavljajo dvom v poštenost, zakonitost, nepristranskost, objektivnost in transparentnost dela subjekta javnega sektorja, posledično pa se zmanjša tudi zaupanje v delo organov javnega sektorja.
Sodna praksa
Upravno sodišče RS se je v sodbi opr. št. I U 289/2018-20 z dne 21. 5. 2019 jasno opredelilo, da iz definicije po 3. točki 4. člena ZIntPK nedvomno izhaja, kaj je integriteta, torej se da tudi logično in razumno sklepati, kaj predstavlja njeno kršitev, to pa je ravnanje, ki je v nasprotju s to opredelitvijo, zaradi česar bi bila posebna razlaga pojma kršitev integritete nesmiselna oziroma vsaj odvečna.
Sodišče je v omenjeni sodbi tudi pritrdilo zaključku Komisije, da ravnanje obravnavane osebe predstavlja kršitev integritete, ko je ugotovila, da obravnavana oseba kot nosilka javne funkcije ni ravnala kot je pričakovano in odgovorno (pri preprečevanju in odpravljanju tveganj), ko ni ravnala v skladu z zakonom, pravno dopustnimi cilji in etičnim kodeksom (točka 34 omenjene sodbe).
Nadalje je Upravno sodišče RS v zvezi s pojmom integritete v sodbi opr. št. I U 1726/2019-10 z dne 17. 9. 2020 navedlo tudi, da je zakonodajalec pojma »pričakovano delovanje« in »integriteta« pustil vsebinsko odprta in njuno vsebinsko opredelitev prepustil Komisiji (točka 16 omenjene sodbe). Omenjena zadeva se nanaša na kršitev integritete v povezavi z najemanjem odvetniških storitev, glede česar je Komisija predhodno že sprejela načelno mnenje.
Sodišče je navedlo, da se mu zdi razumno in logično načelno mnenje Komisije, da obstaja možnost nasprotja interesov v okoliščinah, ko imata uradna oseba in oseba, katere predstavnik je, istega odvetnika, še posebej pa to velja, kadar gre za zastopanje uradne osebe v postopku, ki se tiče opravljanja njene funkcije. Iz navedenih razlogov po mnenju sodišča izhaja tudi, da ob pravilni uporabi materialnega predpisa zadošča že presoja, da ravnanje predstavlja realno tveganje, da bi do nasprotja interesov lahko prišlo, saj gre za ravnanje, ki je v nasprotju s pričakovano integriteto funkcije.