Komisija za preprečevanje korupcije
Integriteta, odgovornost, transparentnost
Sodelovanje na lokalni ravni je pomemben korak k bolj integritetni družbi
Na Komisiji za preprečevanje korupcije (Komisija) se pogosto srečujemo z zadevami s področja lokalne samouprave. Slovenija je država kar 212 občin in temu primerno imamo na Komisiji izredno visoko število zavezancev s tega področja, ki nam v okviru zakonskih obveznosti sporočajo določene podatke, hkrati pa zavezance in občine zakonske določbe zavezujejo tudi k spoštovanju obveznosti ali omejitev. Prav zaradi njihove številčnosti se ti pogosto znajdejo tudi v očitkih o nepravilnostih v prijavah, ki jih prejmemo.
V želji po povečanju informiranosti oziroma zmanjševanju napačnega razumevanja zakonskih obveznosti izvajamo številna usposabljanja tudi za zavezance s področja lokalne samouprave. Eno takšnih usposabljanj bo v četrtek, 29. junija 2023, ko bomo v prej omenjenih prizadevanjih na spletnem izobraževalnem srečanju Integriteta pri delu v občinskih upravah moči združili z Združenjem občin Slovenije (ZOS), Skupnostjo občin Slovenije (SOS) in Združenjem mestnih občin Slovenije (ZMOS). V pogovoru s predsednikom SOS dr. Vladimirjem Prebiličem, predsednikom ZOS Robertom Smrdeljem in vodjo strokovne službe ZMOS dr. Milošem Senčurjem smo – zlasti v luči našega nedavnega Letnega poročila in Ocene stanja za leto 2022 – ugotovili, da preventivne dejavnosti Komisije ni nikdar preveč, da potrebujemo določen razmislek o morebitni prenovi Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK) ter da lahko samo vsi skupaj prispevamo k dvigovanju ravni integritete in njeni krepitvi v družbi.
Prispevek je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Na VESTniK se lahko prijavite na tej spletni povezavi.
S kršitvami določb ZIntPK se zaradi številčnosti občin in posledično zavezancev še vedno najpogosteje srečujemo na lokalni ravni, kar je razvidno tudi iz našega zadnjega Letnega poročila - najbolj problematična področja so lobiranje, omejitve poslovanja in nasprotje interesov. Kako to komentirajo v združenjih?
Za SOS je pomembno, da lokalne skupnosti razvijejo kulturo transparentnosti, odgovornosti in integritete ter spodbujajo sodelovanje med vsemi vpletenimi deležniki. Ocenjuje, da je najverjetneje razlog za neprimerna ravnanja na lokalni ravni tudi nepoznavanje področja, postopkov ali zakonodaje ter da je zato stalno izobraževanje vodilnih in zaposlenih v občinah ključnega pomena. Na SOS ocenjujejo, da sta Letno poročilo in Ocena stanja Komisije pomembna indikatorja, ki kažeta na potrebna dodatna izobraževanja na lokalnem nivoju, pri katerih pa ima Komisija ključno vlogo.
Letno poročilo Komisije igra pomembno vlogo pri ozaveščanju lokalnih skupnosti o problematiki korupcije in kršitvah zakonodaje, zato ga v SOS razumemo kot pomembno orodje osveščanja in spremljanja stanja na tem področju v državi. Lokalne skupnosti so seznanjene z informacijami, ki jih Komisija predstavlja v svojem poročilu. Prepričani smo, da na njegovi podlagi sprejemajo prakse, ki spodbujajo integriteto in preprečevanje korupcije. To vključuje oblikovanje ustreznih politik, postopkov in etičnih smernic. / dr. Vladimir Prebilič
V ZOS ocenjujejo, da je pri omejitvah poslovanja in nasprotja interesov več zagat, do katerih pa pogosto pride nehote. »Slovenija predstavlja geografsko in ekonomsko majhno skupnost. V tej skupnosti se pogosto znajdejo manjši poslovni subjekti, katerih delovanje je skoncentrirano na določeno ožje lokalno okolje (območje ene ali več občin). Vse to zagotovo predstavlja večje tveganje za uresničitev tveganja nasprotja interesov, in ko pride do dileme, se občine z njimi največkrat direktno obračajo na Komisijo in s tem na ZOS nismo niti seznanjeni. Zgodi se tudi, da se za nek predpis v praksi izkaže, da so si določila v nasprotju z določili ZIntPK, in tudi to je ena od precejšnjih težav,« so še pojasnili za ZOS in povedali, da so prejeli tudi informacije, da je Komisija pri svetovanju preveč toga in nerazumljiva, tako da po njegovem mnenju enoznačnega odgovora ni.
Pomembno je, da je vzpostavljen korekten dialog med stranema, da se išče rešitev, ko pride do težav, in da so pojmi ter določila ZIntPK (integritete, nezdružljivosti funkcij, omejitev poslovanja, nasprotja interesov, lobiranja, sprejemanja daril itd.) pojasnjeni na jasen in razumljiv način. / Robert Smrdelj
Pomembnost dejavnosti Komisije pripoznavajo tudi v ZMOS oziroma, kot pravi dr. Miloš Senčur, »z nenehnim obveščanjem o konkretnih primerih ugotovitev kršitev določb ZIntPK se prav gotovo krepi tudi zavedanje oziroma ozaveščanje o potrebni skrbnosti pri opravljanju in upravljanju javnih zadev v okviru delovanja tako lokalnih kot državnih oblasti.« Ob tem pa je izrazil dvom o tem, da so deviantni pojavi najpogostejši prav na lokalni ravni, in mnenje, da bi za potrditev take domneve potreboval več informacij. Vsako ravnanje, ki pomeni kršitev določb ZIntPK in drugih, tako sistemskih (npr. ZLS, ZLV itd.) kot področnih zakonov (npr. ZOFVI, ZJS itd.), je ocenil kot problematično in opozoril, da je stopnja razvrščanja odvisna zlasti od posledic teh ravnanj. Kot posebno perečo problematiko, ki zapade pod okrilje Komisije, je v našem pogovoru izpostavil nasprotje interesov in nezdružljivost funkcij, »ker je po eni strani res pogost pojav v strukturah in procesih javnega upravljanja, po drugi strani pa zato, ker je za tako stanje v veliki meri kriv zakonodajalec,« saj naj bi slednji po njegovi ceni na omenjenih področjih vse do danes ravnal zgolj parcialno in interesno.
Glede na to zelo podpiram pobudo vašega predsednika dr. Roberta Šumija po enotni ureditvi instituta nezdružljivosti funkcij. / dr. Miloš Šenčur
Dr. Senčur je ob tej tematiki še opozoril, da vsako »kopičenje funkcij« ne pomeni nujno tudi nasprotja interesov. Navedel je primer, ko je župan hkrati tudi član državnega sveta ali pa predsednik združenja občin ali član izvršilnega organa zveze občin. Glede morebitnega obstoja nasprotja interesov ocenjuje stališče Komisije kot nekoliko togo oziroma »preveč enoznačno«. Ne zdi se mu, na primer, sporno, če lahko član občinskega sveta glasuje zase kot kandidata za člana organa upravljanja v osebi javnega prava, katerega ustanoviteljica je občina, saj bi, po njegovem mnenju, po stališču ustavnosodne prakse udejanjala interes lokalne skupnosti, torej javni interes v tem organu opravljanja. Dr. Senčur kritično presoja tudi odločitve Komisije glede nezdružljivosti funkcij, kadar je ta institut urejen v drugih, v razmerju do ZIntPK specialnih zakonih (npr. ZLS, ZVRS itd.). Kot primer je navedel nezdružljivost funkcije člana občinskega sveta s funkcijo državnega sekretarja in generalnega sekretarja vlade.
Kaj bi bilo po mnenju združenj treba (še) storiti, da bi bilo kršitev zakonodaje čim manj?
Na SOS kontinuirano skrbijo za izobraževanje in ozaveščanje javnih uslužbencev, lokalnih političnih predstavnikov in drugih deležnikov o pomenu integritete, etike in preprečevanja korupcije. Velikega pomena se jim zdi tudi jasna, dosledna in učinkovita zakonodaja ter stalna prisotnost neodvisnih organov nadzora (Komisije). Ob povedanem podpirajo tudi izmenjavo izkušenj med občinami, pripravljajo smernice in priporočila, izdajajo izobraževalne vsebine (kot npr. Priročnik za občinske svetnice in svetnike) ter sodelujejo z relevantnimi institucijami pri oblikovanju politik in zakonodaje, ki spodbujajo integriteto in preprečevanje korupcije na lokalni ravni.
Ob povedanem ne gre izpustiti informacije, da predstavnica SOS, Darja Vudler Berlak, županja Občine Sveti Andraž v Slovenskih goricah, sodeluje v delovni skupini za prenovo Resolucije o preprečevanju korupcije v Republiki Sloveniji pri Ministrstvu za javno upravo.
Že leta 2013 je Predsedstvo SOS na eni izmed svojih sej obravnavalo tudi Kodeks ravnanja izvoljenih predstavnikov na lokalni ravni. Besedilo kodeksa je vzorec, pripravljen za sprejem na občinskih oziroma mestnih svetih občin članic SOS, s katerim smo občine tudi seznanili in jih pozvali k podpisu. Po nam znanih podatkih ga je do sedaj podpisalo že 49 občin. / dr. Vladimir Prebilič
V ZOS so nam pojasnili, da se ukvarjajo predvsem z iskanjem rešitev, ki občinam omogočajo učinkovito funkcioniranje in razvoj. Ob tem so poudarili, da je zelo pomembno tudi transparentno in zakonito delovanje vsake občine. Z notranjerevizijsko službo, ki deluje v okviru ZOS, veliko doprinesejo k bolj zakonitemu delu občin in opažajo, da je nepravilnosti vedno manj. »Žal pogosto sprejeta zakonodaja v praksi ne zaživi oziroma naletimo pri njenem izvajanju na veliko težav. Med ključnimi razlogi lahko vsekakor navedemo to, da se predpisi, ki vplivajo na poslovanje občin, ne pripravljajo v sodelovanju z njimi oziroma združenji občin. Vsakokratne vlade znova in znova opozarjamo, da občine niso »druga javnost«, ampak so del države, del oblikovanja politik, in kot take bi morale biti vključene v pripravo predpisov, še preden so ti dani v javno obravnavo. Nenazadnje so one tiste, ki te predpise izvajajo v praksi. Na tem področju nas vsekakor čaka še veliko dela,« je zaključil Robert Smrdelj.
Menimo, da so županje in župani lahko zgled drugim funkcionarjem pri opravljanju svoje funkcije. Morda bi kot primer dobre prakse, kako rešiti zagato, podali na primeru združenj občin. V letu 2020 smo se s problematiko o nezdružljivosti funkcij funkcionarjev srečali tudi na združenjih, ko je Komisija izpostavila neskladnost članov organov upravljanja združenj s funkcijo župana (funkcionarja), saj naj bi bilo to nezdružljivo glede na takrat veljavne predpise. Rešitev smo našli, in sicer tako, da se je spremenil člen v Zakonu o lokalni samoupravi. Tako da to je primer dobre prakse, ki pokaže, da so spremembe možne, če je volja za rešitev težav na vseh straneh. / Robert Smrdelj
V ZMOS med drugim drugim skrbijo za oblikovanje mnenj in stališč glede uporabe relevantnih predpisov, izvajanje izobraževanj oziroma usposabljanj in podobno, s čimer preventivno pripomorejo k pravilnejšemu ravnanju svojih članic.
V prvi vrsti bi moralo biti v interesu pripravljavcev predpisov in tistih, ki jih sprejemajo, da k sodelovanju pritegnejo ustrezne sogovornike. V tem oziru sem presenečen, kako se na tem področju že doseženi standardi znižujejo. / dr. Miloš Senčur
Kot primer zniževanja standardov je dr. Senčur navedel primer, ko nekatera ministrstva sestanke in druge oblike sodelovanja z združenji občin vidijo kot potencialne lobistične stike. Izrazil je tudi željo po intenzivnejšemu sodelovanju občin in njihovih združenj z Državnim zborom, kadar so v zakonodajnem postopku predlogi zakonov, ki se tičejo koristi oziroma položaja občin (zadnji tak primer je bil predlog zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o zavodih).
Na SOS zagovarjajo predvsem preventivni pristop. Menijo, da bi »preko nasvetov, smernic in usposabljanj javnih uslužbencev, političnih funkcionarjev in ostalih državljanov o etičnem ravnanju, prepoznavanju korupcije in ukrepih za njeno preprečevanje dosegli velik učinek«. Po njihovem mnenju bi Komisija lahko spodbujala transparentnost in odprtost v delovanju javnega sektorja ter drugih institucij in s tem zmanjšala možnosti za korupcijo.
Vsaka aktivnost Komisije v smeri ozaveščanja zaposlenih na vseh segmentih družbe, ne samo na lokalni ravni, je izjemno pomembna. Vsekakor so redna izobraževanja dober korak k temu. / Robert Smrdelj
Dr. Miloš Senčur to idejo nedvomno podpira: »Zlasti preventivnega delovanja na tem področju ne more biti nikoli preveč.«
Usposabljanje je odlična priložnost, da se predstavniki občin seznanijo z najnovejšimi smernicami in praksami glede integritete pri delu. Preko primerov dobrih praks se bodo občine lažje poistovetile in bolje razumele pomen integritete ter na ta način izboljšale svoje delovne procese. / dr. Vladimir Prebilič
Seveda si vsi želimo, da bi bila udeležba čim večja in da bi dosegli namen, vendar žal čarobne palčke, kako nekoga prepričati, ni. Menimo, da je pomembno, da vsak pri sebi ozavesti pomen navedenih institutov in jih prenese v prakso. Z izobraževanji, ki bi morala biti izvedena večkrat, pa bi samo osvežili to, kar že vemo. Prepričani smo, da bi tudi Komisija na ta način dobila več informacij o tem, kje in zakaj prihaja do največ težav. / Robert Smrdelj
Že področje dela lokalnih skupnosti in dejstvo, da so skupaj z državo sooblikovalke družbenih razmerij, pomenita, da gre v praksi za nenehno izpostavljenost tveganjem za korupcijo. Zato se udeležba na tovrstnem usposabljanju sama po sebi ponuja kot nuja, če želimo res vsi prispevati k obvladovanju navedenih tveganj. / dr. Miloš Senčur
Komentar Komisije na mnenja SOS, ZOS in ZMOS
Zavedamo se, da naše odločitve izzovejo različne, ne nujno vedno pozitivne odzive. Vendar pri svojem delu delujemo profesionalno, kar pomeni zakonito, strokovno in etično. V tem oziru izvajamo določbe ZIntPK, ki so ga z novelo leta 2020 z veliko večino podprli tako koalicijski kot opozicijski poslanci. Tudi eno od sistemskih pojasnil, ki dviguje veliko prahu, Sistemsko pojasnilo o nezdružljivosti funkcij, smo denimo pripravili in sprejeli na podlagi spremljanja povečanih korupcijskih tveganj, skrbne presoje določb ZIntPK in po usklajevanju z vsemi ostalimi deležniki procesa, med drugim tudi Ministrstvom za javno upravo, ki je pristojno za področje lokalne samouprave.
Z vsemi svojimi aktivnostmi, kot so tudi zaznave kršitev (tudi na lokalni ravni) in nenehno opozarjanje na korupcijska tveganja, skrbimo za krepitev pravne države, integritete, etičnosti in transparentnosti poslovanja. Pri tem smo se že večkrat javno zavzeli za novelacijo ZIntPK pri določenih institutih – za spremembo teh pa je pristojen Državni zbor, ne Komisija. Zato bomo na Komisiji naše postopke do drugačne zakonske ureditve še vedno izvajali po veljavni ureditvi, kot to določa ZIntPK. Samo tako smo lahko dosledni pri zasledovanju našega poslanstva. Obenem pa pri doseganju tega cilja veliko stavimo na sodelovanje, tudi z lokalnimi skupnostmi (kot npr. z občino Domžale), kajti samo skupaj – kot ugotavljajo tudi naši sogovorniki – smo lahko ne le uspešni, pač pa tudi (še bolj) učinkoviti.