Komisija za preprečevanje korupcije
Integriteta, odgovornost, transparentnost
»Obdobje ohlajanja«: iskanje ravnovesja med zaupanjem v javni sektor in pravico do nove zaposlitve
Kadar javni in zasebni sektor sodelujeta, je to sodelovanje z razlogom regulirano: če postane njun odnos preveč domač, kaj hitro lahko pride do korupcije, klientelizma, nepotizma in nasprotja interesov. Prav zato poznajo številne države, tudi Slovenija, mehanizme, ki funkcionarjem – ministrom, poslancem, županom, državnim sekretarjem in podobno – preprečujejo, da bi se po prenehanju opravljanja funkcije v javnem sektorju preveč »po domače« zaposlili v zasebnem. Katere ukrepe za upravljanje takšnih tveganj poznamo pri nas, kaj bi še lahko uvedli in kako se primerjamo s tujino? Kot ugotavljajo sogovorniki, je namen regulacije plemenit, a pogosto kompleksen, nepopoln in tudi neučinkovit, pri čemer pa je slovenska ureditev prej za zgled kot grajo.
Prispevek je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Na VESTniK se lahko prijavite na tej spletni povezavi.
Iskanje nove zaposlitve po koncu politične kariere je popolnoma običajno, legitimno in celo temeljna pravica, pojasnjuje vodja enote v Generalnem sekretariatu pri Evropski komisiji Christian Linder. A ko gre za prehod javnega uslužbenca, zlasti z najvišjih funkcij, na položaj v zasebnem sektorju, moramo na tehtnico postaviti zasledovanje javnega interesa na eni strani in posameznikovo pravico do nove službe na drugi. Uradne osebe, zlasti tiste na višjih položajih, ki zapuščajo javni sektor in odhajajo v zasebnega, s seboj ne nosijo samo znanja in izkušenj, ampak tudi natančno poznavanje strukture in oseb v svoji (nekdanji) instituciji; te notranje informacije ter veze in poznanstva lahko v javnost hitro vržejo slabo luč na prejšnjo, javno zaposlitev ali pa zamajejo zaupanje v prihodnje delovanje javnega sektorja. »Če ste npr. zadolženi za javna naročila, potem pa sprejmete službo pri zmagovalcu takšnih naročil, je to vsekakor lahko za javnost sumljivo,« pojasnjuje Linder.
Takšnega prehajanja služb med javnim in zasebnim sektorjem se je oprijel izraz »vrtljiva vrata« (ang. revolving door), s tem pa se je pojavila tudi potreba po njegovem nadziranju. »Tveganje, da bi to znanje in poznavanje osebe izkoristile za to, da bi svojim novim delodajalcem iz zasebnega sektorja zagotovile prednost pri vzpostavljanju ali ohranjanju poslovnih razmerij z javnim sektorjem, ki bi šla na škodo javnega interesa, je tako veliko, da ga je treba preprečiti oziroma vsaj omiliti. Od tod potreba po urejanju »vrtljivih vrat« – da se ne bi kdo, ki je skoznje danes odšel s klobukom javnega, jutri skozi njih vrnil s klobukom zasebnega interesa,« opiše predsednik delovne skupine za boj proti korupciji na OECD in prvi predsednik Komisije za preprečevanje korupcije Drago Kos.
Države so v svoj pravni red zato vnesle varovalke za obvarovanje javnega interesa, saj so te pomembne za krepitev integritete javnega sektorja, to pa je eden najpomembnejših načinov preprečevanja korupcije, meni podpredsednica Skupine držav Sveta Evrope za boj proti korupciji (GRECO) Monika Olsson. Večinoma gre za določeno časovno obdobje, ko nekdanji funkcionar nečesa ne sme opravljati v zasebnem sektorju, tj. »obdobje ohlajanja« (ang. cooling-off period). A ta obdobja in omejitve se po državah razlikujejo, prav tako sankcije kršitev in s tem učinkovitost ukrepov.
Slovenija: Teorija dobra, kaj pa praksa?
V Sloveniji »obdobje ohlajanja« v določeni meri ureja Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK). Ta za funkcionarja z institutom omejitev poslovanja določa, da še dve leti po prenehanju funkcije ne sme nastopiti kot predstavnik podjetja, s katerim njegov nekdanji organ posluje ali pričenja poslovati, s podjetjem, ki je v več kot pet odstotnem deležu v lasti nekdanjega funkcionarja, pa organ, kjer je funkcionar opravljal funkcijo, ne sme poslovati še leto dni. ZIntPK funkcionarju prepoveduje tudi, da bi lobiral v roku dveh let od prenehanja opravljanja funkcije, za kar je v ZIntPK tudi določen prekršek.
Kot ugotavlja predsednik Komisije za preprečevanje korupcije dr. Robert Šumi, so te določbe – poleg tistih, ki za preprečevanje »pretesnega prijateljevanja« med javnim in zasebnim sektorjem veljajo že med opravljanjem funkcije, npr. določbe glede nezdružljivosti funkcij – koristne, a pomanjkljive. Kršitev teh določb po prenehanju funkcije namreč na Komisiji v praksi ne zaznavajo v velikem številu. A to še ne pomeni, da so v celoti učinkovite, meni Šumi: »Slovenija je namreč specifično okolje, saj imamo na splošno malo prebivalstva in veliko družb v državni lasti, kamor še posebej odhajajo funkcionarji po prenehanju funkcije. Ta trend je pokazala tudi naša nedavna analiza zaposlovanja. Bolj kot kršitve določb za t. i. »obdobje ohlajanja« tako zaznavamo vplive, ki se pojavljajo že med opravljanjem funkcije, ko se na različne načine izvajajo pritiski na organe odločanja.« Drago Kos zato ob tem dodaja, da bi bilo za slovenske razmere morda dobro, če k obstoječim določbam »obdobja ohlajanja« dodamo še kakšno praktično, razmislimo pa tudi, ali obstaja zaradi teh omejitev potreba – in kakšna – po pravici do kompenzacije za funkcionarja.
O »vrtljivih vratih« tudi v Zagrebu na srečanju članic ENPE
Prav danes, 9. 11. 2022, v Zagrebu poteka okrogla miza na temo »vrtljivih vrat« in »obdobij ohlajanja«, na kateri poleg Christiana Linderja, Monike Olsson, Draga Kosa, Giuseppa Busie in Nataše Novaković sodeluje še predsednik Visoke oblasti za transparentnost javnega sektorja Francije Didier Migaud. Okrogla miza je sicer del dvodnevnega srečanja Evropske mreže za etiko javnega sektorja (ENPE), katere članica je tudi Komisija za preprečevanje korupcije, ki v Zagrebu poteka pod okriljem hrvaške članice Komisije za preprečevanje nasprotja interesov.
Hrvaška: Biti minister pomeni imeti prednost
Na Hrvaškem je regulacija podobna kot v Sloveniji. Leta 2021 posodobljeni Zakon o preprečevanju nasprotja interesov predvideva različna »obdobja ohlajanja« po prenehanju funkcije, zavezanci brez izjeme 18 mesecev po prenehanju funkcije ne morejo biti na vodstvenih položajih v tistih pravnih osebah, ki jih je institucija, ki so jo vodili, nadzorovala ali bila z njimi poslovno povezana; enako velja za ostale, nevodstvene položaje v takih pravnih osebah, le da je tu čas mirovanja odvisen od časa, za katerega so nekdanji funkcionarji upravičeni do nadomestila plače. Novi zakon zdaj omogoča tudi prehajanje z vodstvenega položaja ene družbe v državni lasti v drugo. Drugače pa je z lobiranjem, saj to še ni posebej zakonsko urejeno – regulacija je šele v pripravi, zaenkrat lahko nekdanji funkcionar lobira preko zvez in poznanstev, ki delajo v katerem koli podjetju in v kateremkoli sektorju, pojasnjuje predsednica hrvaške Komisije za preprečevanje nasprotja interesov Nataša Novaković.
»Določbe zakona so jasne, imamo tudi že sodno prakso s tega področja. Vseeno pa se lahko vedno vprašamo, ali je institut zastavljen preširoko, ali bi ga bilo treba morda bolj področno omejiti, ali je ta dejansko sploh učinkovit. Dejstvo je, da te omejitve v določeni meri odvračajo ljudi od prijav na javna delovna mesta, zlasti tiste iz zasebnega sektorja. Nesporno pa je, da ima človek, ki je bil na primer minister, velik vpliv ne samo v svojem resorju, pač pa tudi v drugih, še posebej denimo minister za finance ali gospodarstvo. Iluzorno bi bilo misliti, da je enako, če podjetje zaposli nekdanjega ministra ali koga drugega,« razmišlja Nataša Novaković.
Italija: Potrebujemo individualno obravnavo kršitev
Tudi Italija zakonsko omejuje stike nekdanjih javnih uslužbencev s svojim prejšnjim delodajalcem, ko se ti zaposlijo v zasebnem sektorju. Zanje velja kar triletno »obdobje ohlajanja«, pri čemer so v primeru ugotovljenih kršitev pogodbe, sklenjene v nasprotju s tem pravilom, nične, takšnim pravnim osebam pa je prepovedano sklepati pogodbe z javno upravo za naslednja tri leta z obveznostjo vračila vseh prejetih plačil. A vse to velja le za omejen krog oseb, iz katerega so izvzeti poslanci in člani vlade.
Kot ugotavlja predsednik italijanske protikorupcijske komisije (Autorità nazionale anticorruzione – ANAC) Giuseppe Busia, se v praksi srečujejo s kar nekaj težavami oziroma omejitvami pri nadziranju »vrtljivih vrat«, zato je ANAC italijanskemu parlamentu poslal pobudo za spremembo zakonskih določb. »Predvsem si želimo uvesti sorazmernost sankcij pri ugotovljenih kršitvah, se pravi, da obravnavamo vsak posamezen primer posebej glede na resnost kršitev, prav tako bi se lahko prekinitve poslovanja nanašale le na posamezen organ, ne pa na javno upravo kot celoto,« meni Busia.
»Vrtljivih vrat« se Italija loteva tudi v poglobljeni študiji v okviru Nacionalnega načrta za boj proti korupciji 2022-24, ki ga je razvila kot podporno orodje za javno upravo pri izvajanju Nacionalnega načrta za okrevanje in odpornost (NPR). V njej ANAC ugotavlja, da omejitve »vrtljivih vrat« zaradi slabo zapisanih določb predstavljajo težave tistim, ki jih morajo izvajati, zato predlaga pojasnila in operativne rešitve, ki naj se s posebno uredbo vključijo v protikorupcijski načrt. »Če želimo preprečiti spodkopavanje izvajanja NPR s korupcijskimi aferami, je ključnega pomena krepitev integritete javnega sektorja in načrtovanje učinkovitih ukrepov za preprečevanje korupcije,« napove Busia.
Ukrepi slovenskega zakona kot vzor drugim
Nadzor nad »prijateljevanjem« javnega sektorja z zasebnim je torej v posameznih državah urejen drugače, povsod pa se srečujejo z izzivi in razmišljajo o možnostih izboljšav – a kar deluje v eni državi, ne deluje nujno tudi v drugi, povesta Olsson in Linder. Prav zato se oba izogibata primerjavam med posameznimi državami članicami (v EU je teh 27, v GRECU pa 49), kar se tiče izpostavljanja dobrih praks. Vendar smo glede na opažanja Draga Kosa vsaj za Slovenijo lahko precej optimistični: »Pregledal sem kar dosti poročil GRECA, ki se z vprašanjem »vrtljivih vrat« zelo natančno ukvarja, in ugotovil, da bi rešitve iz našega ZIntPK kot vzor lahko dosti bolj služile drugim državam kot njihove rešitve nam.« Šumi pa dodaja, da bi bilo nujno v ZIntPK vključiti vsaj še določbo, kot je Komisija zapisala tudi v svoji nedavni Analizi zaposlitev v času menjav vlad 2022, ki bi podrobneje uredila »obdobje ohlajanja« za funkcionarje in osebe, zaposlene na zaupanje, po zaključku mandata.