Generalna usmeritev župana pravnim osebam, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina, da za odvetniške in notarske storitve najemajo določene odvetnike in notarje, ni ravnanje, ki bi izpolnjevalo znake korupcije po 3. alinei 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS 2/04 in sprem.).
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 3.7.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 91
- Generalna usmeritev župana pravnim osebam, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina, da za odvetniške in notarske storitve najemajo določene odvetnike in notarje, ni ravnanje, ki bi izpolnjevalo znake korupcije po 3. alinei 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS 2/04 in sprem.).
Obrazložitev
Komisija je od novinarja RTV Slovenija prejela zaprosilo, da se opredeli do vsebine dopisa o naročanju odvetniških in notarskih storitev, ki ga je župan Mestne občine Ljubljana (MOL) poslal javnim zavodom in drugim pravnim osebam, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je MOL. Župan v dopisu poziva vodstvo javnih zavodov, da v poslovanju z odvetniškimi pisarnami in notarji izvedbo tovrstnih storitev zaupajo odvetniškim družbam oziroma odvetnikom in notarjem, navedenim v njegovem dopisu. Novinar RTVS Komisijo sprašuje o “dopustnosti takšnega predpisovanja oziroma omejevanja izbire (ne samo glede same MOL, temveč tudi posrednega vplivanja na poslovanje neodvisnih javnih zavodov idr.), morebitnega izvajanja elitizma oziroma klientelizma, sploh, ker so si cene odvetniških storitev načeloma zelo podobne.”
Komisija je zaprosilo novinarja RTVS sprejela v obravnavo in na podlagi 11. člena ZPKor od župana MOL zahtevala, da pojasni naravo in namen dopisa o najemanju odvetniških in notarskih storitev. Župan je v odgovoru navedel, da je dopis generalna usmeritev, s katero želijo doseči preglednost in racionalnost porabe javnih sredstev ter učinkovitost storitev. V funkciji, ki jo opravlja kot zakoniti zastopnik MOL, je odgovoren za zakonito in gospodarno upravljanje s premoženjem občine. Prav tako je odgovoren, da so storitve, ki jih je občina zaupala pravnim osebam, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je MOL, pregledne, racionalne, kakovostne ter v interesu meščank in meščanov. Iz odgovora izhaja, da je s tem namenom MOL v okviru priprav na reorganizacijo mestne uprave, s katero načrtujejo optimizacijo dela, večjo učinkovitost in prihranke, opravila analizo naročanja storitev odvetništva in notariata. Ugotovili so, da po prenehanju obstoja javnega pravobranilstva leta 1995, ki je tovrstne storitve zagotavljalo tudi občinam, iz leta v leto naraščajo potrebe po storitvah odvetništva in notariata. Tako so za obdobje od leta 1995 naprej ugotovili porast števila angažiranih odvetnikov, ki so jih povsem nenadzorovano najemali različni oddelki mestne uprave, javni zavodi in javna podjetja v okviru MOL. Zaradi tega je to področje postalo praktično nepregledno, v mnogih primerih je prihajalo do nasprotja interesov in povečanja stroškov, na drugi strani pa tudi do neučinkovitosti storitev. V nadaljevanju se MOL sklicuje na zakonske dolžnosti občine in župana kot njenega zakonitega zastopnika, da je nad delom pravnih oseb, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je MOL, zagotovljen učinkovit nadzor, ker v gre večini primerov za posredne uporabnike proračuna, ki se financirajo iz občinskega proračuna. Zaradi tega tudi iz predpisov o ustanavljanju in delovanju javnih zavodov in javnih podjetij izhaja, da ti glede preglednosti in racionalnosti trošenja javnih finančnih sredstev niso in ne morejo biti povsem neodvisni od ustanovitelja, v odgovoru pojasnjuje MOL.
Komisija je že v predhodnih načelnih mnenjih – v katerih je sicer odločala o (ne)združljivosti funkcije župana s položajem direktorja javnega zavoda, katerega ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina – ugotovila, da mora župan izvajati učinkovit nadzor nad delovanjem javnih zavodov v smislu zakonitega, preglednega in racionalnega upravljanja s premoženjem in finančnimi sredstvi občine. V načelnem mnenju št. 49 z dne 11.10.2006, na primer, je povzela, da na podlagi 71. člena Zakona o javnih financah naloge nadzora nad poslovanjem javnih podjetij, javnih zavodov, skladov ter agencij, ki izvajajo javno službo, nadzora nad izvajanjem odobrenih organov teh pravnih oseb, usklajevanja programov dela in finančnih načrtov teh pravnih oseb, zadolževanja teh pravnih oseb, opravlja za finance pristojen organ občinske uprave. V smislu 49. člena Zakona o lokalni samoupravi občinsko upravo ustanovi občinski svet na predlog župana, usmerja in nadzira pa jo župan. Iz navedenih zakonskih določb jasno izhaja, da župan neposredno ali prek občinske uprave opravlja nadzor nad delom javnih zavodov, javnih podjetij, javnih agencij in javnih skladov, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina. Pravica nadzora sama po sebi sicer ne vključuje tudi pravice usmerjanja, kar pomeni, da subjekti, pooblaščeni za nadzor, subjektom, ki so podvrženi nadzoru, ne morejo izdajati obveznih usmeritev, nesporno pa jim lahko izdajajo usmeritve v obliki neobveznih priporočil, s katerimi poskušajo smotrno uporabo proračunskih sredstev zagotoviti vnaprej. V tem okviru je dajanje usmeritev, kako naj pravne osebe, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina, ravnajo z občinskim premoženjem in financami, v konkretnem primeru pri plačevanju odvetniških in notarskih storitev, dopustna metoda oziroma način izvajanja funkcije župana.
Kar zadeva najemanje odvetniških in notarskih storitev, Komisija je v pojasnilu št. 36 z dne 24.5.2005 med drugim zapisala, da so po Zakonu o javnih naročilih, priloga “1B – storitve” navedene tudi “pravne storitve”, vključno z odvetniškimi storitvami, pri katerih zakon dopušča določene izjeme in poenostavitve. Zato je Komisija od župana MOL zahtevala dodatna pojasnila, predvsem v smislu, ali generalna usmeritev dopušča, da lahko javni zavodi poleg vnaprej določenih angažirajo še druge odvetnike in notarje, če bi okoliščine konkretnega primera narekovale, da je drugačna odločitev bolj primerna in racionalna. Župan je v odgovoru pojasnil, da generalna usmeritev takšno izbiro omogoča, saj je njen glavni namen preglednost in racionalnost poslovanja. Če konkreten primer za dosego teh ciljev narekuje drugačno rešitev od tiste, ki jo generalna usmeritev določa, je logično, da bo prevladala boljša rešitev.
Komisija ugotavlja, da je obravnavano generalno usmeritev župana MOL mogoče šteti le za priporočilo v smislu poenotenja postopkov, večje preglednosti in racionalnosti poslovanja z javnim premoženjem oziroma odpravljanja škodljivih dejavnikov in tveganj pri vprašanjih, na katera se nanaša, vendar s poudarkom, da v nobenem pogledu ne more izključevati tega, kar določajo pravni predpisi. Generalna usmeritev župana MOL temu po oceni Komisije ne nasprotuje, pač pa le določa okvir, v katerem naj bo presoja pri najemanju odvetniških in notarskih storitev čim bolj pregledna in racionalna. V kolikor bi posamičen primer terjal morebiti drugačno rešitev od tiste, ki jo generalna usmeritev narekuje, je to stvar vsakokratne presoje in utemeljitve tistega, ki primer rešuje in zanj nosi določeno odgovornost. Tako Komisija meni, da generalna usmeritev župana MOL o najemanju odvetniških in notarskih storitev ni nedopusten poseg v relativno samostojnost javnih zavodov in drugih pravnih oseb, katerih ustanoviteljica ali soustanoviteljica je občina, ker je njen namen le v tem, da zagotovi večjo preglednost in racionalnost poslovanja z javnim premoženjem.
Komisija pri izdaji obravnavane generalne usmeritve župana MOL ni zaznala kršitve dolžnega ravnanja, kar pomeni, da že prvi pogoj za izpolnjevanje znakov definicije korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor ni izpolnjen. Zaradi tega se Komisija v presojo naslednjih pogojev ni niti spuščala, saj je ne glede na njihov obstoj morala ugotoviti, da z ravnanjem župana MOL niso uresničeni znaki korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik