Ravnanje uradne osebe državnega organa, ki nedovoljeno vpliva na podrejeno uradno osebo, da ta v uradnem postopku stori ali opusti določeno dejanje na način, ki privede do izboljšanja položaja stranke v tem postopku, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 3.7.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 90
- Ravnanje uradne osebe državnega organa, ki nedovoljeno vpliva na podrejeno uradno osebo, da ta v uradnem postopku stori ali opusti določeno dejanje na način, ki privede do izboljšanja položaja stranke v tem postopku, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.
Obrazložitev
Komisija je v aprilu 2007 prejela prijavo suma korupcije v ravnanju generalnega direktorja Davčne uprave Republike Slovenije (DURS), ko je višjemu davčnemu inšpektorju Davčnega urada Ljubljana izredno odpovedal pogodbo o zaposlitvi. S prijavo je Komisija dobila tudi gradivo, iz katerega izhaja, da je izredna odpoved povezana s kazensko ovadbo, katero je ta inšpektor podal na podlagi uradnih ugotovitev v davčnem postopku. Oseba, ki jo je ovadil, je naročnik davčnega svetovanja pri podjetju, katerega ustanovitelj in solastnik (do nastopa javne funkcije tudi direktor) je generalni direktor DURS. K prijavi priloženo gradivo potrjuje, da so davčnemu zavezancu v predmetnem davčnem postopku dejansko svetovali predstavniki tega podjetja. Prav tako je iz gradiva razvidno, da je generalni direktor DURS neposredno posegel v postopek s kazensko ovadbo in inšpektorju, ki je zbral dokaze, izdal izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi, številka 123-13331/92, 10.3.2007. Kmalu za tem je DURS istemu inšpektorju izdal še eno izredno odpoved pogodbe o zaposlitvi, ki jo je podpisala namestnica generalnega direktorja DURS, št. 123-1331/92, 26.04.2007.
Komisija je na podlagi 11. člena Zakona o preprečevanju korupcije (ZPKor – Uradni list RS 2/04) 10.04.2007 pozvala Generalni davčni urad (GDU), da odgovori na prijavo in pošlje svoje gradivo. Prav tako je bil v pripravljalnem postopku za izdajo načelnega mnenja opravljen pogovor z inšpektorjem, ki je vodil postopek davčne inšpekcije in podal kazensko ovadbo. GDU je odgovoril z dopisom, št. DT 060-43/2006 (102 03), 7.6.2007, kateremu je priložil prepis zvočnega zapisa razprave na sestanku dne 9.1.2007, št. DT060-16/2007 (102 03), 19.4.2007. Medtem je organ Vlade Republike Slovenije, pristojen za pritožbe iz delovnega razmerja, obravnaval izredni odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Za prvo je v sklepu, št. 10051-488/2007/2 z dne 9.5.2007, ugotovil, da ni zakonita, navedbe davčnega inšpektorja proti izredni odpovedi pa da so v celoti utemeljene. V sklepu o odpravi druge izredne odpovedi, št. 10051-599/2007/8 z dne 13.6.2007, je organ Vlade Republike Slovenije ugotovil, da je bila izrečena na način, ki pomeni hudo kršitev postopka, saj odpuščenemu inšpektorju niso zagotovili niti osnovnih pravic, da se lahko z obtožbami na njegov račun seznani in zagovarja. V sklepu o odpravi izredne odpovedi je zapisano, da iz obrazložitve organa prve stopnje (GDU DURS), ki je izredno odpoved izdal, celo izhaja namen, da pritožniku (inšpektorju) zagovora ne omogoči.
I.
Po pregledu prijave o sumu korupcije in zbranega gradiva je Komisija ugotovila, da je davčni inšpektor leta 2006 vodil inšpekcijski postopek v zvezi z zahtevo davčnega zavezanca po vračilu davka na dodano vrednost v višini več deset milijonov SIT. V davčnem postopku je zaznal razloge za sum, da je odgovorna oseba davčnega zavezanca storila kaznivi dejanji goljufije po drugem odstavku 217. člena Kazenskega zakonika (KZ) in davčne zatajitve po prvem odstavku 254. člena KZ. Napisal je kazensko ovadbo in jo 29.12.2007 predložil vodji Davčnega urada Ljubljana, da jo pregleda in pošlje pristojnemu državnemu tožilstvu. Iz obrazložitve v prvi izredni odpovedi pogodbe o zaposlitvi je navedeno, da je šlo za 16 strani dolg zapis kazenske ovadbe in 78 prilog z dokazili. Po dokumentih, ki jih je Komisija prejela od GDU, je kazenska ovadba poleg dokazil o storjenih kaznivih dejanjih vsebovala podatke o pritiskih na uradni osebi davčnega organa, inšpektorja in inšpektorico, ki sta za isto osebo vodili medsebojno povezana davčna postopka. Zaradi tega je generalni direktor DURS dne 9.1.2007 sklical poseben sestanek, da bi razčistili odprta vprašanja v zvezi z omenjenimi pritiski in kazensko ovadbo. Po podatkih o načinu vodenja in evidentiranju pogovorov kaže, da je razprava tekla o občutljivih notranjih vprašanjih davčnega organa, ugotovitvah davčnih postopkov in kazenski ovadbi zoper odgovorno osebo davčnega zavezanca. Celoten sestanek je spremljala in z zvočnim zapisom posnela (evidentirala) služba notranjega nadzora.
Iz prepisa zvočnega posnetka govora generalnega direktorja DURS na sestanku 9.1.2007 je razvidno, da ga je pred tem obiskala odgovorna oseba davčnega zavezanca in se z njim pogovarjala o tem, da ji inšpektor noče odobriti zahtevka za vračilo DDV. Prav tako je iz prepisa razvidno, da se je odgovorna oseba davčnega zavezanca v dveh različnih davčnih postopkih sklicevala na generalnega direktorja DURS in uradnim osebam davčnega organa dejala, da njegovemu podjetju plačuje 10.000 EUR na mesec, ker ga zastopa in mu svetuje v davčnih zadevah. Zato je generalni direktor DURS naročil svojemu podjetju, da prekličejo pooblastilo o zastopanju, odgovorno osebo davčnega zavezanca pa povabil na interni delovni sestanek davčnega organa, da neposredno sodeluje v razpravi o pritiskih na uradne osebe davčnega organa, o čemer je inšpektor pisal v kazenski ovadbi. Upoštevajoč zakonske določbe o ravnanju s kazensko ovadbo in občutljivost predmeta razprave, Komisija meni, da gre za zelo nenavadno prakso. Generalni direktor DURS je na interni sestanek davčnega organa povabil ovadeno osebo in jo soočil z uradnima osebama, ki sta vodili davčna postopka, povezana z zbranimi obvestili o dejstvih in okoliščinah kaznivih dejanj, da bi tako ovrgel navedbe inšpektorja o pritiskih v postopku, še preden je bila kazenska ovadba poslana pristojnim organom odkrivanja in pregona.
Z vpogledom fotokopije dokumenta o prvi izredni odpovedi pogodbe o zaposlitvi je Komisija ugotovila, da je vodstvo davčnega organa, prisotno na zgoraj omenjenem sestanku dne 9.1.2007, soglašalo z dejstvi, ugotovljenimi v inšpekcijskem postopku. Prav tako so se strinjali, da je treba proti odgovorni osebi davčnega zavezanca vložiti kazensko ovadbo, pri čemer so ugotovili, da navedbe o pritiskih na uradni osebi v postopku ne sodijo v ovadbo in da vodstvo za vsako ovadbo pred vložitvijo na državno tožilstvo zahteva kritično strokovno presojo pravne službe GDU. Razprava o pritiskih na uradne osebe v davčnem postopku je bila končana tako, da je inšpektor generalnemu direktorju DURS izrazil pripravljenost, da izjavo o pritiskih umakne. Kasneje, ko so nastopile nove okoliščine, je ocenil, da lahko odlašanje s pošiljanjem kazenske ovadbe pristojnemu državnemu tožilstvu ogrozi, uniči ali razvrednoti zbrane dokaze. Komisija je ugotovila, da je inšpektor v preteklosti že sodeloval z organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj v davčnih zadevah ter da ima določeno znanje in praktične izkušnje o tem, kaj je relevanten dokaz v kazenskem postopku in kdaj nastopi situacija, ko je lahko tak dokaz razvrednoten ali uničen. Nadalje je Komisija ugotovila, da je bila razprava o vsebini kazenske ovadbe na omenjenem sestanku povsem nepotrebna. V prepisu zvočnega zapisa je namreč na 21. strani ocena vodje pravne službe davčnega organa, ki pravi, da bi lahko kazensko ovadbo z manjšimi popravki že pred sestankom poslali pristojnemu državnemu tožilcu. V gradivu, ki ga je Komisija pregledala, pa je tudi podatek, da je znana oseba nekaj več kot teden dni po sestanku poskušala podkupiti inšpektorja z visoko podkupnino, da opusti oziroma ustavi postopek. Zaradi vsega tega je imel inšpektor po mnenju Komisije upravičene razloge, da kazensko ovadbo sam pošlje pristojnemu državnemu tožilstvu.
V dokumentu o prvi izredni odpovedi je zapisano, da je inšpektor dne 5.3.2007 službi notranjega nadzora dejal, da je kazensko ovadbo z dodatnimi listinami in dokazi osebno poslal Okrožnemu državnemu tožilstvu v Ljubljani, 2.2.2007, ker vodstvu davčnega organa ni več zaupal. Komisija meni, da je bila inšpektorjeva bojazen, da bodo z odlašanjem kazenske ovadbe uničeni ali razvrednoteni dokazi, v danih okoliščinah upravičena. Razlogi za odlašanje s kazensko ovadbo, ki jih v dokumentih navaja vodstvo DURS, po mnenju Komisije ne morejo odtehtati zahtev kazenskega procesnega prava, da je državni tožilec prvi in edini pristojen “kritično” presojati, kaj je v kazenski ovadbi relevantno za kazenski postopek in kaj ne. Ko pooblaščena uradna oseba pri opravljanju uradnih nalog ugotovi razloge za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, storilec katerega se preganja po uradni dolžnosti, je dolžna pristojnemu državnemu tožilcu poslati kazensko ovadbo z vsemi dokazili, saj jo k temu zavezujeta status in kazenska zakonodaja – tako kot v sklepu o odpravi izredne odpovedi inšpektorju ugotavlja tudi organ za pritožbe iz delovnega razmerja pri Vladi Republike Slovenije. V nasprotju s tem je po mnenju Komisije ravnanje generalnega direktorja DURS, ko je pooblaščeni uradni osebi (inšpektorja in inšpektorico), ki sta v dveh medsebojno povezanih davčnih postopkih zbrala določeno gradivo za kazensko ovadbo in sta zaradi tega lahko tudi potencialni priči v kazenskem postopku, na internem sestanku davčnega organa v pričo sodelavcev soočil z osumljeno osebo, da v tej situaciji pojasnjujeta okoliščine, pomembne za kazenski postopek. Komisija meni, da je inšpektor navedeno ravnanje upravičeno lahko razumel kot dodaten pritisk in šikaniranje ter nevarnost za uničenje oziroma razvrednotenje zbranih obvestil in dokazov.
Komisija se v nobenem pogledu ne more strinjati z oceno vodstva DURS, da pritiski na uradne osebe, ko te opravljajo uradna dejanja, zbirajo obvestila in dokaze, pomembne za kazenski postopek, ne sodijo v kazensko ovadbo. V nasprotju s tem Komisija meni, da lahko tovrstni pritiski utemeljujejo realno bojazen, da bo kazenski postopek ogrožen. In ravno ta bojazen je med ključnimi razlogi, ki jih Zakon o kazenskem postopku (ZKP) navaja v drugem odstavku 201. člena, kjer določa priporne razloge koluzijske nevarnosti v primeru opravičene bojazni, da bodo uničeni sledovi kaznivega dejanja, ali posebnih okoliščin, ki kažejo, da bo oviran potek kazenskega postopka s tem, da bo kdo vplival na priče, udeležence ali prikrivalce.
II.
Komisija se ne spušča v oceno, kako so pritiski na uradne osebe davčnega organa vplivali na zbiranje dokazov in ravnanje davčnega organa s kazensko ovadbo. O tem bi lahko odločal kvečjemu pristojni državni tožilec v okviru svojih pristojnosti in interesa kazenskega postopka. Pri tem pa Komisija na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev meni, da je bilo ravnanje generalnega direktorja DURS do davčnega inšpektorja, kazenske ovadbe in ovadene osebe v nasprotju s tem interesom. V trenutku, ko je bil obveščen, da je med uradnimi osebami državnega organa, ki ga vodi, in osebo v postopku, ki jo zastopa njegovo podjetje, prišlo do medsebojnih očitkov o pritiskih z ene in druge strani, bi moral generalni direktor DURS ukreniti vse, kar je bilo v dani situaciji možno in potrebno, da od pristojnih služb zahteva nepristransko in učinkovito preiskavo, sam pa bi se moral iz tega postopka izločiti. Njegova javna funkcija generalnega direktorja DURS na eni strani ter položaj ustanovitelja in solastnika (do nastopa javne funkcije tudi direktorja) podjetja, ki je svetovalo osebi v postopku na drugi strani, sta bila v tako očitnem nasprotju, ki ga tukaj ni potrebno posebej utemeljevati. Kodeks ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01) v 20. členu jasno določa, da javni uslužbenec ne sme dovoliti, da ga postavijo v položaj oziroma da se ustvari videz, da so ga postavili v položaj obveznosti, da vrne uslugo kateri koli osebi. S tem ko je neposredno posegel v postopek s kazensko ovadbo in se osebno zavzel, da inšpektor umakne navedbe o pritiskih ovadenega na uradne osebe v uradnih postopkih, je generalni direktor DURS zavestno stopil v položaj, ki ustvarja vsaj videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje uradnih nalog davčnega organa in njegovih uslužbencev, kar je v nasprotju s 13. členom Kodeksa.
Generalni direktor DURS je po mnenju Komisije pravilno ravnal, ko je od svojega podjetja najprej zahteval, da osebi v postopku takoj odpovejo davčno svetovanje (čeprav to kaže, da še vedno ima vpliv na poslovne odločitve tega podjetja). V nadaljevanju, ko je organiziral in vodil interni sestanek, na katerega je povabil ovadeno osebo, jo soočil z inšpektorjem in inšpektorico ter tako dosegel, da je inšpektor privolil, da umakne trditve o pritiskih, pa je generalni direktor DURS pokazal osebno zainteresiranost, da vpliva na vsebino kazenske ovadbe in z njo povezani postopek. Zakon o kazenskem postopku (ZKP) v 145. členu določa, da so državni organi dolžni naznaniti kazniva dejanja in obenem z ovadbo navesti dokaze, za katere vedo, in poskrbeti, da se ohranijo sledovi kaznivega dejanja in predmeti, na katerih ali s katerimi je bilo kaznivo dejanje storjeno, ter druga dokazila. Ovadbo je treba poslati pristojnemu državnemu tožilcu (147. člen ZKP), ki je kot rečeno edini pristojen, da odloča, kaj je in kaj ni relevanten dokaz o storjenem kaznivem dejanju in ravnanju storilca. Generalni direktor DURS te pristojnosti nima. Zato Komisija njegovo ravnanje, s katerim je vplival na inšpektorja, da iz kazenske ovadbe umakne navedbe o pritiskih v postopku, ocenjuje kot kršitev dolžnega ravnanja vodilnega javnega uslužbenca.
Po drugi strani ravnanje generalnega direktorja DURS v zvezi z izredno odpovedjo pogodbe o zaposlitvi, tako kot je opisano v odločbah pristojnega organa Vlade Republike Slovenije, kaže na izrazit namen kaznovati “neposlušnega” inšpektorja. Prvo odpoved je utemeljil na tem, da je inšpektor pristojnemu državnemu tožilcu podal kazensko ovadbo in očitkih, da je tako huje kršil obveznosti iz delovnega razmerja in storil kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja ali uradnih pravic, kar je organ Vlade Republike Slovenije ugotovil kot povsem nezakonit razlog. Druga odpoved temelji na prijavi več kot sedem let starega primera, v katerem naj bi inšpektor storil kaznivo dejanje zlorabe uradnega položaja in kaznivo dejanje spolnega nasilja. Prijaviteljica je prijavo podala 12. oziroma 13. 04.2007 pri uslužbencih Generalnega davčnega urada (GDU), primer pa naj bi se zgodil v drugi polovici 1999 oziroma prvi polovici 2000. Iz odločbe o izredni odpovedi je razvidno, da je bila takrat prijaviteljica udeleženka v inšpekcijskem davčnem postopku, v katerem ji je storitve davčnega svetovanja zagotavljalo podjetje sedanjega generalnega direktorja DURS. V izjavi, ki jo povzema odločba o izredni odpovedi, generalni direktor DURS navaja, da ga je leta 2000 v podjetju obiskal davčni inšpektor in ga prosil, da prijaviteljici, takrat zavezanki v inšpekcijskem davčnem postopku, napiše pritožbo na ta postopek. Iz povzetka nesporno izhaja, da je generalni direktor DURS, takrat davčni svetovalec, vedel za takšne “kombinacije med inšpektorji DURS” ter da se mu je takrat ravnanje inšpektorja, ki mi je bila izrečena odpoved, zdelo nenavadno. Če je generalni direktor DURS vedel za te “nenavadne kombinacije” davčnih inšpektorjev, bi moral ukrepati že takrat, ko je nastopil funkcijo, saj gre za hude očitke, ki škodujejo tako postopkom kot integriteti organa, ki ga vodi. V zvezi s tem se Komisija sklicuje na 25. člen Kodeksa ravnanja javnih uslužbencev, ki pravi, da mora javni uslužbenec, ki vodi druge javne uslužbence, to opravljati v skladu s predpisi, politikami in cilji institucije, za katero dela, in primerno ukrepati takoj, ko je o nepravilnostih seznanjen. Zato Komisija meni, da je nenavadno tudi ravnanje predstojnika državnega organa, ki z odkrivanjem domnevnih nepravilnosti svojih uslužbencev prične šele takrat, ko s katerim od njih pride v konflikt.
Na podlagi zbranega gradiva in odločitev organa Vlade Republike Slovenije o kršitvah zakonitosti in temeljnih pravic pri izrednih odpovedih pogodbe o zaposlitvi, Komisija pritrjuje očitkom, da je šlo v obravnavanem primeru za očitne kršitve dolžnega ravnanja z namenom vplivati na davčnega inšpektorja, da v kazenski ovadbi opusti navedbe o pritiskih, ki jih je bil deležen v davčnem postopku. Različne okoliščine, vključno s poskusom podkupovanja inšpektorja, zbrano gradivo in informacije, ki so jih v zvezi z obravnavanim primerom javnosti posredovali mediji, kažejo, da je dejansko šlo za tako občutljiv primer, ko je po izkušnjah potrebna zelo visoka skrb in odgovornost v ravnanju z zbranim procesnim gradivom in dokazi v kazenski ovadbi. Kakšno vrednost in pomen za kazenski postopek so imele ugotovitve inšpektorja o pritiskih v uradnem postopku, Komisija, kot rečeno, ne more ocenjevati, ker je to pristojnost organov odkrivanja in pregona kaznivih dejanj. Z gotovostjo pa lahko na podlagi zbranih gradiv ugotovi, da je generalni direktor DURS z neposrednim posegom v postopek s kazensko ovadbo v danem primeru kršil dolžno ravnanje predstojnika državnega organa. Ker je na internem sestanku dosegel inšpektorjevo privolitev, da se iz ovadbe izločijo navedbe o pritiskih na uradne osebe, je pristojne organe odkrivanja in pregona kaznivih dejanj onemogočil, da sami presodijo vpliv teh navedb na kazenski postopek in pravice osebe v tem postopku. Po drugi strani je tako omogočil ovadeni osebi izboljšanje njenega položaja v postopku, kar predstavlja obliko pridobivanja nepremoženjske koristi.
Komisija meni, da takšno ravnanje predstojnika, ki nedovoljeno vpliva na podrejeno uradno osebo, da ta v uradnem postopku stori ali opusti določeno dejanje na način, ki privede do izboljšanja položaja stranke v tem postopku, ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena Zakona o preprečevanju korupcije.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik