Izplačilo nagrade zaposlenim v javnem zavodu, ki je bila zbrana z namensko donacijo temu zavodu, ne ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04; ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji 17.11.2006 dne sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 50
- Izplačilo nagrade zaposlenim v javnem zavodu, ki je bila zbrana z namensko donacijo temu zavodu, ne ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije je prejela prijavo o sumu korupcije glede ravnanja vodstva javnega zavoda Dom upokojencev Danice Vogrinec, Maribor, ki je meseca decembra leta 2004 vsem zaposlenim v zavodu izplačalo po 13.000,00 SIT kot nagrado za “humano in požrtvovalno delo” iz sredstev, ki so jih podarili različni dobavitelji zavoda na podlagi prošnje direktorja zavoda.
Komisija je pridobila potrebno dokumentacijo, pridobila revizijsko poročilo Službe za notranjo revizijo MDDSZ, mnenje Računskega sodišča RS in opravila razgovor z direktorjem zavoda ter ugotovila naslednje:
Dom upokojencev Danice Vogrinec je v letu 2000 pod drugim vodstvom zaposlenim izplačal preveč sredstev iz naslova povečane delovne uspešnosti. Zaradi tega je pristojno ministrstvo, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ) zavodu naložilo povračilo preveč izplačane delovne uspešnosti v znesku 137 970 000,00 SIT v korist investicijskega vzdrževanja in obnove osnovnih sredstev in sicer za celotno obdobje do poplačila vseh preveč izplačanih sredstev. To pomeni, da v tem obdobju javni zavod tudi iz edinega možnega naslova, iz dobička pri izvajanju tržne dejavnosti, zaposlenim ne sme izplačevati povečane delovne uspešnosti. Od leta 2003 tržna dejavnost zavoda dosega 20 mio SIT dobička na letni ravni, kar ob upoštevanju dejstva, da se za nagrajevanje povečane delovne uspešnosti sicer lahko uporabi polovica dobička, pomeni, da se bodo sredstva preveč izplačane delovne uspešnosti povrnila v približno desetih letih.
Povečani dobiček je zavod dosegal z delom zaposlenih in direktor zavoda se je odločil, da jih nagradi za požrtvovalno delo. Ker tega zaradi opisanih omejitev ni mogel storiti z javnofinančnimi sredstvi, je dne 1.12.2004 na dobavitelje zavoda poslal dopis, v katerem jih je prosil za “donatorstvo v obliki namenskih sredstev za izplačilo nagrade za humano in požrtvovalno delo zaposlenih” ter v prošnji navedel, da bodo sredstva zbrana na posebnem kontu in potem v enaki višini razdeljena vsem zaposlenim v zavodu. Zbrana sredstva so zadoščala za izplačilo po 13 000,00 SIT vsakemu zaposlenemu, kot podlaga za to izplačilo pa je bilo navedeno “darilo delodajalca” po 4. točki 176. člena Zakona o dohodnini, ki se ne šteje kot boniteta, če ta v mesecu, ko ga posameznik dobiva, ne presega 5% povprečne plače zaposlenih v RS.
Služba za revizijo MDDSZ je takšno plačilo opredelila kot sporno in navedla, da “zaposleni za svoje delo prejemajo mesečni osebni dohodek, obveznost vseh delavcev pa je, da svoje delo v javnem zavodu opravljajo humano in požrtvovalno”. Analiza Računskega sodišča kaže, da so se skladno z določili Zakona o zavodih (Ur.l. RS, št. 12/91-I,/96 in 36/00) z donacijami lahko zagotavljala tudi sredstva za plače, ki pa so morale biti določene in izplačane na podlagi takrat veljavnega Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Ur.l. RS, št. 18/94 in 36/96, v nadaljevanju: ZRPJZ), ki je v 2. členu določal, da se sredstva za plače, ki se zagotavljajo iz proračuna in drugih javnih sredstev, zagotavljajo po merilih, določenih s tem zakonom. Računsko sodišče je nadalje ugotovilo, da je bilo izplačilo omenjene nagrade dopustno le, “v kolikor je to bilo skladno s kolektivno pogodbo, zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom”.
Komisija ugotavlja, da v obravnavanem primeru skladno z 2.členom ZRPJZ merila, ki so določena s tem predpisom za zagotavljanje plač v javnem sektorju, ne veljajo. Omenjeni 2. člen namreč govori o sredstvih za plače, ki se zagotavljajo iz proračuna in drugih javnih sredstev, namenske donacije pa ne predstavljajo takšnega, javnofinančnega izvora sredstev, ampak gre za zasebna sredstva, podarjena v določen namen.
Donacije proračunskim uporabnikom po 43. členu Zakona o javnih financah (Ur.l. RS, št. 79/99 in nasl.) sodijo med namenske prejemke proračuna, ki sta jih v obravnavanem obdobju urejala tudi Zakon o izvrševanju proračuna Republike Slovenije za leti 2004 in 2005 (Ur.l. RS, št. 130/03) in Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 108/04). Način, po katerem so bila zbrana donatorska sredstva, v celoti sledi določilom obeh naštetih predpisov, pri čemer je potrebno opozoriti tudi na dejstvo, da je proračunski uporabnik – prejemnik donacije celo vezan glede namena uporabe sredstev, saj jih ne sme uporabiti drugače, kot pa za namen, za katerega so bila sredstva zbrana.
Korupcija je v 2. členu ZPKor definirana kot “vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega”.
Ker torej predpisa, ki je v obravnavanem obdobju urejal merila za zagotavljanje sredstev za plače v javnem zavodu Dom upokojencev Danice Vogrinec, Maribor, v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti in ker je pridobivanje in poraba donacij potekala skladno z drugo veljavno zakonodajo, z izplačilom nagrade za “humano in požrtvovalno delo” v omenjenem javnem zavodu iz sredstev donacij ni bil kršen noben predpis in tako tudi ne moremo govoriti o “kršitvi dolžnega ravnanja”. Ker ta pogoj za izpolnjevanje definicije korupcije po 2. členu ZPKor ni izpolnjen, Komisija ni nadaljevala z ugotavljanjem dejstev v smeri pridobivanja morebitne koristi, kar je naslednji element v definiciji koruptivnega ravnanja.
Ob navedenem pa Komisija opozarja, da lahko zbiranje donacij s strani siceršnjih dobaviteljev proračunskih uporabnikov vzbudi resne dvome v korektnost nadaljnjih postopkov teh uporabnikov, zlasti na področju javnega naročanja. Zaradi tega sta pri zbiranju donacij in njihovi porabi potrebni popolna zakonitost in transparentnost, kar ravno tako velja za postopke javnih naročil, kjer se mora naročnik vzdržati tudi kakršnihkoli pristranskih, subjektivnih in diskriminatornih ravnanj, ki bi lahko vzbudila dvom v njegovo objektivnost in nepristranskost in povzročila celo sum koruptivnega ravnanja v korist donatorjev.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik