Načelno mnenje številka 209

Ravnanje predsednika samostojne poklicne organizacije, članov posvetovalnega telesa in članov najvišjega organa te organizacije, ki odpravijo sklep o disciplinskem ukrepu pristojnega organa svoje organizacije ter s tem članici omogočijo pridobitev koristi v obliki milejšega ukrepa, pri tem pa ravnajo v očitnem nasprotju s pravili te organizacije, je kršitev dolžnega ravnanja odgovornih oseb, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 02/04 in nasl.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) je Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) na seji dne 5.5.2010 sprejela naslednje

Načelno mnenje številka 209

• Ravnanje predsednika samostojne poklicne organizacije, članov posvetovalnega telesa in članov najvišjega organa te organizacije, ki odpravijo sklep o disciplinskem ukrepu pristojnega organa svoje organizacije ter s tem članici omogočijo pridobitev koristi v obliki milejšega ukrepa, pri tem pa ravnajo v očitnem nasprotju s pravili te organizacije, je kršitev dolžnega ravnanja odgovornih oseb, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

Obrazložitev

Komisija je prejela prijavo (v nadaljevanju: prijavitelj) o sumu koruptivnega ravnanja organov samostojne poklicne organizacije (v nadaljevanju: samostojna poklicna organizacija) pri obravnavanju prijave kršitve stanovskih pravil s strani članice te organizacije (v nadaljevanju: članica). Prijavitelj je zatrjeval, da tako postopki samostojne poklicne organizacije kot tudi zainteresiranost članov pristojnih organov samostojne poklicne organizacije kažejo na to, da ne bo objektivno in nepristransko ugotovljeno, ali je članica res kršila stanovska pravila ter s tem povzročila nepopravljivo posledico.

Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.

Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.

Samostojna poklicna organizacija je za ugotavljanje kršitev stanovskih pravil svojih članov sprejela notranje akte, ki določajo postopek ugotavljanja odgovornosti za kršitve svojih članov, možne ukrepe v primeru obstoja odgovornosti ter pristojne organe odločanja v teh postopkih. V konkretnem primeru je prijavitelj samostojni poklicni organizaciji očital, da je njen organ kršil lastna postopkovna pravila in sprejel odločitev na način, kot mu ga notranji akti ne dovoljujejo, z namenom zaščititi svojo članico in preprečiti uveljavitev težjih ukrepov zoper članico.

Iz pridobljene dokumentacije in zbranih obvestil je Komisija ugotovila, da je samostojna poklicna organizacija presojala kršitev stanovskih pravil svoje članice v tristopenjskem postopku . Prvostopenjski organ je ugotovil kršitev in izrekel ukrep, zoper katerega se je članica pritožila, drugostopenjski organ pa je v pritožbenem postopku izrekel strožji ukrep. Zoper to odločitev je nato članica vložila zahtevo za presojo dopustnosti, najvišji organ samostojne poklicne organizacije (v nadaljevanju: najvišji organ) kot tretjestopenjski organ pa je oblikoval nov sklep, s katerim je odločitev drugostopenjskega organa omilil oziroma je ukrep znižal. Kot razlog za to je navedel, da je drugostopenjski organ kršil pravno načelo prepovedi spremembe na slabše, ko je določil strožji ukrep od tistega, ki ga je določil prvostopenjski organ, ter da je drugostopenjski organ dejansko odločal dvakrat, saj naj bi končno odločitev sprejel šele na podlagi ponovnega glasovanja (revotacije). Svojo odločitev je najvišji organ podprl z mnenjem pravnega strokovnjaka.

Notranji akt samostojne poklicne organizacije, ki določa pravila postopka o ugotavljanju odgovornosti za kršitve stanovskih pravil članov ter pristojne organe odločanja (v nadaljevanju: postopkovni akt), je avtonomen akt samostojne poklicne organizacije, kar pomeni, da je v izključni domeni le-te, kako bo postopek urejen. V konkretnem primeru je samostojna poklicna organizacija določila lastna pravila postopka o ugotavljanju odgovornosti za kršitve v svojem postopkovnem aktu, pri čemer je edini sklic, ki kaže na to, da se dovoli uporabiti tudi nekatere institute kazenskega prava, člen postopkovnega akta, v katerem je zapisano, da se za ugotavljanje prištevnosti in stopnje odgovornosti neposredno uporabljajo določbe kazenskega zakonika. Pravno načelo prepovedi spremembe na slabše (prepoved reformatio in peius) v pravilniku ni omenjeno in nanj ne odkazuje nobena določba pravilnika. Tudi če proučimo zakone, ki določajo pravila različnih postopkov (npr. kazenskega, civilnega) , lahko ugotovimo, da sami izrecno vsebujejo to pravilo, s čemer je zakonodajalec želel odpraviti dvom v to, ali je pravilo potrebno upoštevati tudi v teh postopkih. Zato je najvišji organ s tem, ko je odločil, da drugostopenjski organ tega pravila ni upošteval, pa čeprav ga postopkovni akt niti ne vsebuje, in je tudi zato spremenil odločitev drugostopenjskega organa, kršil lasten postopkovni akt.

Drugi navedeni razlog, zakaj je najvišji organ odločitev drugostopenjskega organa spremenil, pa naj bi bilo ponovno glasovanje drugostopenjskega organa o svoji odločitvi. Najvišji organ je namreč trdil, da je drugostopenjski organ sprejel dve različni odločitvi: s prvo naj bi bil določen milejši ukrep, medtem, ko naj bi po drugem glasovanju izrečeni ukrep bil strožji. Ker po mnenju najvišjega organa ponovno glasovanje ni bilo dovoljeno, je bilo potrebno upoštevati prvo odločitev in jo obdržati v veljavi.

Da bi to izvedel, je najvišji organ, kot je v svojem postopku ugotovila Komisija, glede vprašanja dopustnosti ponovnega glasovanja uporabil pravno mnenje, ki mu ga je predložil mož članice, ki je bila v postopku in ki ga je naročil njen odvetnik. Že to dejstvo bi moralo najvišji organ odvrniti od tega, da takšno pravno mnenje sploh upošteva. Po drugi strani pa najvišji organ ni upošteval neodvisnega pravnega mnenja, ki ga je naročila samostojna poklicna organizacija sama in ki je bilo zelo jasno v delu, ko je opredelilo, da je ponovno glasovanje mogoče in dovoljeno, v kolikor gre za glasovanje v okviru samega procesa odločanja in če končna odločitev še ni bila dokončno odpravljena, to je v formalni obliki sporočena strankam in javnosti. Povedano drugače: dokler se pristojni organ večkrat sestane in svojo odločitev tekom sestajanja spreminja, šele na koncu tega procesa pa svojo končno odločitev tudi v pravilni obliki sporoči strankam, je takšna odločitev lahko veljavna in so nanjo vezane pravne posledice. Vse vmesne odločitve so le del rednega procesa tehtanja dokazov in oblikovanja končne odločitve. Po ustaljeni praksi samostojne poklicne organizacije velja, da ko drugostopenjski organ sprejme končno odločitev, le-to predsednik drugostopenjskega organa obrazloži, izrek in obrazložitev nato posreduje strokovnim službam samostojne poklicne organizacije, ki nato izrek in obrazložitev oblikujejo v redno formalno obliko, kot jo imajo odločbe samostojne poklicne organizacije ter takšno odločbo pošljejo strankam v postopku. Ker pa je v konkretnem primeru predsednik drugostopenjskega organa še pred pripravo obrazložitve vmesne odločitve sklical novo sejo in ker vmesna odločitev nikoli ni bila oblikovana v ustrezni obliki, v kateri bi morala biti, če bi šlo za končno odločitev, in ker tudi ni bila sporočena strankam, je z drugo sejo drugostopenjski organ dejansko nadaljeval proces odločanja, katerega rezultat je bila končna odločitev, ki je bila kot takšna tudi sporočena strankam. Zato je Komisija ocenila, da je najvišji organ s tem, ko je vmesno odločitev drugostopenjskega organa označil kot končno, pravo končno odločitev pa odpravil kot neobstoječo, dejansko odvzel drugostopenjskemu organu pristojnost odločanja ter posegel v s postopkovnim aktom določeno neodvisnost in samostojnost drugostopenjskega organa, hkrati pa je tudi presegel svojo pristojnost, saj mu postopkovni akt dovoljuje le, da ali drugostopenjsko odločbo potrdi ali pa jo razveljavi ter vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

Komisija dodatno ocenjuje, da je bilo postopanje najvišjega organa stanovske organizacije subjektivno in pristransko. K takšnemu zaključku vodijo Komisijo ne le že zgoraj omenjena dejstva, ampak tudi druga, s potekom samega postopka povezana dejstva, ki ustvarjajo dvom v to, da je najvišji organ deloval tako, da bi bilo zoper članico, ki je prekršila stanovska pravila, primerno ukrepano. Te okoliščine so bile predvsem naslednje:

Pri pripravi gradiva v zvezi z obravnavanim primerom za potrebe odločanja najvišjega organa je kot član organa, ki je posvetovalno telo najvišjega organa (v nadaljevanju: posvetovalno telo) sodeloval tudi mož obravnavane članice. Njegovo sodelovanje je zajemalo tako pridobitev mnenja pravnega strokovnjaka, ki ga je naročil odvetnik njegove žene in na katerega se je kasneje najvišji organ skliceval, kot tudi aktivno sodelovanje na sejah tega organa, tudi pri odločanju o tem, kakšno odločitev ponuditi najvišjemu organu v sprejem. Notranji akti samostojne poklicne organizacije sicer nikjer ne določajo obveznosti izločitve osebe iz postopka zaradi dejstva, ker je v sorodstvenem razmerju s stranko postopka, vendar pa je v konkretnem primeru šlo za zelo očiten in tudi udejanjen konflikt interesov, ki bi ga lahko preprečila samo izločitev iz vseh predmetnih postopkov.

Za namen razjasnitve pravnih vprašanj je posvetovalno telo naročilo izdelavo pravnega mnenja, pri čemer pa je kasneje članičin mož posvetovalnemu organu predložil pravno mnenje pravnega strokovnjaka, ki ga je najel njen odvetnik. Na to mnenje se je kasneje pri svoji odločitvi oprl tako posvetovalni organ kot tudi najvišji organ v vseh ključnih spornih točkah obravnavanega primera, samostojna poklicna organizacija pa je pravnemu strokovnjaku celo plačala pripravo odločbe najvišjega organa, čeprav bi že zaradi dejstva, da je pravno mnenje naročil odvetnik stranke v postopku, le-to moralo vzbujati dvom v nepristranskost.

Drugo, s strani samostojne poklicne organizacije naročeno in plačano pravno mnenje, je bilo vsebinsko diametralno nasprotno pravnemu mnenju, ki ga je naročil odvetnik obravnavane članice. Z njegovo vsebino pa člani najvišjega organa pred svojo sejo, na kateri so sprejeli končno odločitev v zvezi s tem primerom, sploh niso bili seznanjeni, čeprav ga je pravni strokovnjak predsednici samostojne poklicne organizacije posredoval pravočasno. Ko pa ga je ta posredovala članom posvetovalnega telesa, ga ti niso predstavili članom najvišjega organa pred naslednjo sejo najvišjega organa. Tako je bila članom najvišjega organa s strani članov posvetovalnega telesa in predsednice samostojne poklicne organizacije onemogočena seznanitev s pravnim mnenjem, ki je vsebinsko nasprotovalo končni odločitvi, kot jo je posvetovalno telo predlagalo v sprejem najvišjemu organu in ki je kasneje tudi bila sprejeta kot končna.

Končna odločitev najvišjega organa, ki jo je vsebinsko pripravilo posvetovalno telo skupaj s pravnim strokovnjakom, ki je na poziv odvetnika obravnavane članice izdelal pravno mnenje, je bila predložena v podpis predsedniku drugostopenjskega organa, čeprav je vsebinsko in postopkovno šlo za odločitev najvišjega organa in ne drugostopenjskega organa. Še več, tako člani posvetovalnega telesa kot tudi predsednica najvišjega organa in predsednica samostojne poklicne organizacije so vršili pritiske na predsednika drugostopenjskega organa, da naj podpiše končno odločitev, kot jo je pripravil najvišji organ, ter s tem kar najhitreje zaključi primer. S takšnim ravnanjem so člani posvetovalnega telesa, predsednica najvišjega organa in predsednica samostojne poklicne organizacije želeli naknadno doseči potrditev svojega ravnanja tudi s strani drugostopenjskega organa in svoji odločitvi dati legitimnost, kljub temu, da so posegli v pristojnost drugostopenjskega organa.

Predsednica samostojne poklicne organizacije je odvetnici, ki je samostojno poklicno organizacijo zastopala v drugih zadevah, dovolila vpogled v vso dokumentacijo drugostopenjskega organa naslednji dan po sprejetju končne odločitve drugostopenjskega organa ter ji hkrati obljubila, da odločbe, ki se nanaša na končno odločitev drugostopenjskega organa, ne bo posredovala krogom izven samostojne poklicne organizacije pred določenim datumom. Iz navedenega je mogoče sklepati, da je predsednica samostojne poklicne organizacije iz neznanega razloga želela zadržati uveljavitev pravnih posledic sprejete odločitve drugostopenjskega organa. Ker pa je odvetnica izjavila, da njena odvetniška pisarna proučuje možnost pravnih sredstev zoper odločitev drugostopenjskega organa, pri čemer pa njena odvetniška pisarna te članice sploh ne zastopa, se je pojavil utemeljen dvom v to, ali samostojna poklicna organizacija v tem postopku zastopa svoje interese, ki bi morali biti ugotavljanje odgovornosti za kršitve lastnih pravil, ki jih storijo njeni člani, ali pa zastopa interese svoje članice.

Odvetniku obravnavane članice je bil po sprejemu vmesne odločitve in pred sprejemom in izdajo končne odločitve omogočen vpogled v spis s strani samostojne poklicne organizacije. Zaradi tega se je članica tudi seznanila s celotnim procesom odločanja in tudi z vmesno odločitvijo drugostopenjskega organa ter takšno seznanitev z vmesno odločitvijo nepravilno označila kot vročitev odločbe, čeprav sama odločba še sploh ni bila izdana. Z omogočanjem vpogleda v dokumentacijo je predsednica samostojne poklicne organizacije neupravičeno razkrila dokumentacijo drugostopenjskega organa, še preden je ta zaključil s svojim procesom odločanja ter sprejel in izdal končno odločitev, s tem pa je kršila določbo postopkovnega akta, ki določa, da drugostopenjski organ obravnava pritožbo na zaprti seji.

V skladu z notranjimi akti smejo organi samostojne poklicne organizacije svoje gradivo označiti kot tajno, in sicer iz razloga varovanja poslovne skrivnosti, kadar to narekuje zakon ali kadar gre za varovanje interesa tega poklica. V konkretnem primeru je vso gradivo, ki se nanaša na primer, bilo označeno kot zaupno, s tem pa je bila preprečena seznanitev z vsebino ne le javnosti, ampak tudi pobudnikom postopka in celo članom drugostopenjskega organa. Ker je v konkretnem primeru razlog za varovanje tajnosti podatkov lahko le varovanje interesa tega poklica, pa se toliko bolj postavlja vprašanje, zakaj se, upoštevajoč dejstvo, da gre v konkretnem postopku za presojanje napake članice, kar bi moralo imeti ne samo kaznovalno, ampak tudi preventivno funkcijo, s to vsebino ne smejo seznaniti tudi drugi nosilci tega poklica. Toliko bolj pa je takšno ravnanje nerazumljivo, ker naj bi samostojna poklicna organizacija predsedniku drugostopenjskega organa tudi onemogočila objavo strokovnega članka v reviji, ki jo izdaja in ki bi se nanašal na kršitev stanovskih pravil, ki je bila ugotovljena v konkretnem primeru, kar bi lahko imelo izobraževalno in tudi preventivno funkcijo.

Vse navedeno kaže na to, da je bilo v konkretnem primeru glavno vodilo posvetovalnega telesa, najvišjega organa ter predsednice samostojne poklicne organizacije, ki so sodelovali v postopku ugotavljanja odgovornosti za kršitev stanovskih pravil, želja kar najbolj omiliti težo kršitve članice, temu primerno pa tudi izrečen ukrep. Da bi dosegli cilj, so uporabili različne metode, od odstopanja od postopkovnih pravil, ki so jih sami oblikovali, ignoriranja utemeljenih pravnih mnenj, prikrivanja podatkov tistim, ki bi na njihovi podlagi morali odločati, do izvajanja pritiskov na člane tistih organov, ki jim niso želeli slediti. Vse navedeno pa so ti organi toliko lažje izvedli tudi zato, ker so organizirani v samostojni poklicni organizaciji, ki ji njena visoka stopnja avtonomnosti omogoča določati lastna pravila postopka in tudi avtonomno presojati pravilnost ravnanj svojih članov. Ker ni nobenega zunanjega nadzora ravnanj tako članov kot tudi samih organov, je toliko lažje prikriti vsako nepravilnost znotraj takšne avtonomne organizacije. Zato Komisija zaključuje, da postopanje vseh omenjenih organov v postopku ni bilo usmerjeno k resničnemu ugotavljanju odgovornosti članice samostojne poklicne organizacije, ampak k čimprejšnji rešitvi primera tako, da članica ne bi utrpela večjih posledic, s tem pa tudi ne bi bil še dodatno okrnjen ugled samostojne poklicne organizacije, ki je bil že zaradi samih posledic kršitve članice v javnosti močno načet.

Takšno ravnanje je v očitnem nasprotju s pravili samostojne poklicne organizacije in je njeni članici omogočilo pridobitev koristi v obliki omiljenega ukrepa in zaradi tega ustreza definiciji korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik