Ravnanje bivšega funkcionarja, ki po prenehanju mandata prejema nadomestilo plače in hkrati v javnem in zasebnem sektorju po več avtorskih in podjemnih pogodbah opravlja delo, za katerega prejema mesečno plačilo, ki je nekajkrat višje od minimalne plače v Republiki Sloveniji, ne predstavlja kršitve dolžnega ravnanja, zato takšno ravnanje ne ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 12.10.2009 sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 181
- Ravnanje bivšega funkcionarja, ki po prenehanju mandata prejema nadomestilo plače in hkrati v javnem in zasebnem sektorju po več avtorskih in podjemnih pogodbah opravlja delo, za katerega prejema mesečno plačilo, ki je nekajkrat višje od minimalne plače v Republiki Sloveniji, ne predstavlja kršitve dolžnega ravnanja, zato takšno ravnanje ne ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije je prejela prijavo v zvezi z (ne)dopustnostjo pridobivanja dodatnega zaslužka bivšega funkcionarja ter sočasnega prejemanja mesečnega nadomestila funkcionarske plače v breme davkoplačevalcev.
Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje drugega člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.
Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.
Skladno s prvim odstavkom 32. člena Zakona o vladi (Uradni list RS, št. 24/2005 – uradno prečiščeno besedilo in 109/2008) se za pravice predsednika vlade, ministrov in generalnega sekretarja vlade do plače in nadomestil ter drugih osebnih prejemkov in povračil, do socialnega zavarovanja in dopustov ter za pravice po prenehanju mandata smiselno uporabljajo določbe Zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92, v nadaljevanju: ZPos). ZPos v 38. členu določa, da poslancu, ki mu je prenehal mandat in iz objektivnih razlogov ne more nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve, niti ni izpolnil pogojev za upokojitev po splošnih predpisih, pripada pravica do nadomestila plače v višini plače, ki bi jo prejemal, če bi opravljal funkcijo, dokler se ne zaposli oziroma dokler ne izpolni pogojev za upokojitev po splošnih predpisih, vendar najdlje eno leto od prenehanja mandata.
Na podlagi razpoložljive dokumentacije in pojasnil, Komisija ugotavlja, da je bivši funkcionar po prenehanju mandata, to je od novembra 2008 naprej, opravljal pedagoško in drugo strokovno delo na podlagi različnih avtorskih in podjemnih pogodb za dva samostojna zasebna visokošolska zavoda, fakulteto, članico ene od slovenskih univerz in občasno tudi za neodvisni raziskovalni in svetovalni zavod. Za opravljeno delo je pri vseh navedenih subjektih prejemal plačilo.
Na samostojnih zasebnih visokošolskih zavodih je bivši funkcionar v šolskem letu 2008/2009 opravil 170 ur pedagoških obveznosti, na fakulteti, članici univerze, pa na univerzitetnem in visokošolskem študijskem programu, skupaj še z enim predavateljem 240 ur pedagoških obveznosti iz naslova predavanj, seminarjev in vaj, pri čemer je za isto članico opravljal tudi delo iz naslova preverjanja znanja, seminarskih nalog, diplom ter priprave študijskega gradiva.
Komisija zgolj kot primer navaja, da skladno s 63. členom Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 119/2006 – uradno prečiščeno besedilo, št. 64/2008), neposredna pedagoška obveznost izrednega profesorja v času organiziranega študijskega procesa v visokošolskem izobraževanju, ki se izvaja kot javna služba, znaša šest ur tedensko. Oblike neposredne pedagoške obveznosti določi rektor univerze oziroma dekan samostojnega visokošolskega zavoda. Univerza v Ljubljani je, na primer, kot neposredno pedagoško obveznost določila: predavanja, seminarje, vaje, hospitacije in nastope, individualno delo s študenti; konzultacije, tutorstvo, študijski obiski, sodobne oblike poučevanja, mentorstvo, preizkusi znanja, umetniško delo s študenti. V merilih za vrednotenje dela visokošolskih učiteljev sodelavcev Univerze v Ljubljani je za izredne profesorje določena neposredna pedagoška obveznost najmanj 180 ur letno. Iz navedenega izhaja, da je bivši funkcionar sicer pri različnih visokošolskih zavodih celo presegel minimalno neposredno pedagoško obveznost, ki so jo dolžni opraviti izredni profesorji, zaposleni v javnem zavodu. Je pa visokošolski učitelj in sodelavec Univerze v Ljubljani za to, da doseže osnovno plačo, dolžan skladno z zakonodajo opraviti 2088 letnih delovnih ur, v kar je vključeno efektivno delo, prazniki, ter redni in izredni dopusti.
Komisija ugotavlja, da bivši funkcionar pri navedenih subjektih ni opravljal dela v rednem delovnem razmerju, ampak, kot že navedeno, na podlagi različnih pogodb civilnega prava. Razlogi, da ti subjekti niso z njim sklenili pogodbe o zaposlitvi, naj bi bili bodisi sodelovanje zgolj občasne narave, premajhno število ur pedagoških obveznosti in okoliščina, da bivši funkcionar še nima veljavnega habilitacijskega naziva, pri čemer Komisija ugotavlja, da se postopek za izvolitev v naziv začne na prošnjo kandidata samega.
Glede na veljavno določbo 38. člena ZPos bivšemu funkcionarju pripada pravica do nadomestila plače v višini plače, ki bi jo prejemal, če bi opravljal funkcijo, dokler se ne zaposli oziroma dokler ne izpolni pogojev za upokojitev po splošnih predpisih, vendar najdlje eno leto od prenehanja mandata. Zato Komisija ugotavlja, da bivši funkcionar, ki opravlja delo izven delovnega razmerja, pa četudi so v povprečju njegovi mesečni prihodki enaki večkratniku minimalne plače v Republiki Sloveniji, hkrati pa prejema še nadomestilo funkcionarske plače, ne krši dolžnega ravnanja, zato njegovo ravnanje ne ustreza definiciji korupcije.
Vendar pa Komisija meni, da namen zakonodajalca ob priznanju pravice do nadomestila plače po prenehanju mandata ni bil podeljevanje pravice do nadomestila plače, ki bi bivšemu funkcionarju omogočala dodatni zaslužek, temveč finančno nadomestilo za čas, ko funkcionar dejansko nima sredstev za preživljanje in si iz utemeljenih razlogov ni našel dela, ki pa ni nujno zgolj zaposlitev v delovnem razmerju. Po mnenju Komisije gre v opisanem primeru za izkoriščanje nedoločnosti zakonodaje glede tega, kaj zaposlitev oziroma delo pomeni in dobesedno razumevanje, da se kot takšno šteje zgolj delovno razmerje. Poleg tega veljavna zakonodaja ne predpisuje postopka, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotavljati, ali funkcionar iz upravičenih razlogov ne more najti druge zaposlitve oziroma ali z delom po drugih civilnopravnih pogodbah ne dobiva plačil, ki bi mu omogočala preživetje. V teh primerih po mnenju Komisije ne bi smel veljati avtomatizem, da funkcionar za pravico zaprosi, ko mu je ta odobrena, pa njegove upravičenosti skozi čas prejemanja nadomestila nihče ne preverja. Komisija namreč meni, da bi moralo biti nadomestilo plače namenjeno premostitvi začasnega obdobja med prenehanjem mandata in pridobitvijo vira preživljanja, višina nadomestila pa odvisna od posameznikovih dejanskih prihodkov, ki jih s svojim delom že pridobiva iz pravnih razmerij, ki ne vsebujejo elementov delovnega razmerja. Na podlagi ugotovitev v tej zadevi bo Komisija dala pobudo za spremembo zakonodaje v skladu z opisanim stališčem Komisije.
Komisija obenem meni, da bi moralo biti za odobritev pravice do nadomestila funkcionarjem pomembno predvsem, ali bivši funkcionar prejema denarna sredstva za opravljeno delo, ne pa to, iz katerega naslova ta sredstva prejema. Sedanja ureditev namreč dopušča tudi primere, kot je opisan, v katerem je jasno, da ima bivši funkcionar visoke finančne prilive na račun svojega dela, zaradi ozkega razumevanja zakonske določbe pa mu država poleg tega leto dni izplačuje še nadomestilo, enako njegovi nekdanji funkcionarski plači.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik