Ravnanje naročnika, ki po končanem postopku javnega naročila neupravičeno onemogoči vpogled v zahtevano dokumentacijo o poteku postopka neizbranemu ponudniku, ko ta potrebuje podatke zaradi vložitve zahtevka za revizijo, ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 31.8.2009 sprejela
Načelno mnenje številka 176
- Ravnanje naročnika, ki po končanem postopku javnega naročila neupravičeno onemogoči vpogled v zahtevano dokumentacijo o poteku postopka neizbranemu ponudniku, ko ta potrebuje podatke zaradi vložitve zahtevka za revizijo, ustreza definiciji korupcije iz tretje alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je v presojo, ali ravnanje naročnika predstavlja korupcijo po ZPKor, prejela prijavo neizbranega ponudnika v postopku javnega naročila, kjer je ena od organizacij izbirala najboljšega ponudnika za oblikovanje tipske stojnice, ki bo predstavljala slovensko ponudbo po sejmih doma in po svetu. Po zatrjevanju neizbranega ponudnika je naročnik zapisal v razpisni dokumentaciji, da bo pravočasne in pravilne ponudbe ocenjevala strokovna režija oziroma komisija, pri čemer bo upoštevala merila, ki jih je določil naročnik, vendar naj bi strokovna komisija uporabila drugačne ocenjevalne kriterije, na podlagi katerih je naročnik vseh petnajst ponudnikov obvestil, da ni bil izbran nihče. Kljub ugotovitvam Državne revizijske komisije, da je strokovna komisija izvedla nepravilen postopek izbire najustreznejšega ponudnika in je razveljavila odločitev naročnika o neoddaji javnega naročila, je naročnik sprejel sklep, s katerim je postopek oddaje predmetnega naročila prekinil v skladu z 2.odst. 80 člena Zakona o javnem naročanju (ZJN-2). Pobudi je prijavitelj priložil tudi kazensko ovadbo, ki jo je poslal še na Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani. Komisija je naknadno pridobila še sklepa Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil.
Pristojnost komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik komisije, ki v 1. alineji 13. člena pravi, da komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Kaj definicija korupcije zajema, je razvidno iz 3. alineje 2. člena ZPKor: “Korupcija” po tem zakonu je vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.
Poslovnik komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po 3. alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so le neobvezne smernice, po katerih lahko nedoločeno število nedoločenih subjektov prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki terja pravočasno odkrivanje, preprečevanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja neposredno iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.
Iz pregleda dokumentacije izhaja, da je naročnik v Povabilu k oddaji ponudbe zapisal, da je predmet javnega naročila tipska stojnica, ki bo predstavljala slovensko ponudbo na sejmih doma in po svetu. V četrti in deveti točki razpisne dokumentacije je zapisal, da bo pravilne in pravočasne ponudbe ocenjevala strokovna komisija. Merila za ocenjevanje je naročnik zapisal na strani 6, v poglavju “Kriteriji za ocenjevanje,” kjer je določil štiri merila za ocenjevanje natečajnih del. To so ustreznost idejne rešitve vsebinskim in funkcionalnim zahtevam natečajne vloge, uporabnost idejne rešitve za različne kvadrature, prilagodljivost idejne rešitve različnim namenom ter idejna čistost in sporočilnost. Vsako od meril je naročnik ovrednotil v razponu 0-25 točk ter določil, da bo vsak član komisije vsak idejni predlog ocenil po vsakem merilu s točkami in da bo podeljene točke obrazložil.
Naročnik je prejel petnajst ponudb in jih pred začetkom postopka ocenjevanja prispelih ponudb izločil pet, ker so bile nepopolne ali nepravočasne. Zaključek Strokovne komisije, da na podlagi meril iz razpisne dokumentacije v ožji izbor uvrsti le tri ponudbe, je Državna revizijska komisija ocenila kot napačno odločitev. To pomeni, da bi strokovna komisija morala ocenjevati deset ponudb, ki jih je naročnik očitno označil za popolne. Iz tretjega odstavka 104. člena ZJN-2 izhaja, da mora žirija oceniti vse predloge ter jih v nadaljevanju razvrstiti od prvega do zadnjega na podlagi ocene, ki jo posamezni projekt prejme, česar pa strokovna komisija ni storila. Strokovna komisija je s takim ravnanjem kršila odločbe razpisne dokumentacije in odločbe tretjega odstavka 104. člena ZJN-2.
V samem postopku pa strokovna komisija tudi ni delovala po ocenjevalnih merilih, ki jih je postavil naročnik. Iz sklepov Državne revizijske komisije je razvidno, da so člani komisije ponudbe ocenjevali po merilih, ki so razdeljena v dve skupini in sicer “uporabniški vidik” (merila kot npr. ocena prikaza Slovenije in njene ponudbe, ali je predlagana stojnica dovolj gostoljubna do ciljnih javnosti in bi lahko omogočala razvijanje ugodne poslovne klime, itd) in “vidik lastnika” (merila kot npr. kako učinkovita bi lahko bila predlagana stojnica pri promociji Slovenije in njene ponudbe, itd.). Poleg tega v spisovni dokumentaciji ni bilo obrazložitve ocen s strani članov strokovne komisije, ki bi jo morali podati v skladu z določbami IV. poglavja razpisne dokumentacije. S takšnim ravnanjem je strokovna komisija kršila določbe razpisne dokumentacije, ker ni ocenjevala izključno na podlagi meril, ki jih je vnaprej postavil naročnik. S takšnim ravnanjem je bilo kršeno tudi načelo transparentnosti v skladu s katerim morajo biti ponudniki (ne)izbrani na pregleden način in po predpisanem postopku.
Državna revizijska komisija je po pregledu razpisne dokumentacije in vpogledu v obstoječe ocenjevalne liste ugodila zahtevi neizbranega ponudnika, da se razveljavi odločitev naročnika o neoddaji javnega naročila. Zato se je 5.2.2008 naročnik odločil, da postopek oddaje predmetnega naročila prekine in konča v skladu z 2.odst. 80 člena ZJN-2. Mnenje Komisije je, da je to edini pravi postopek, ki ga je lahko izvedel naročnik, saj je tako preprečil, da bi zaradi kršitev članov strokovne komisije ki so delovali v nasprotju z navodili naročnika, prišlo do vpliva na izbiro najboljšega ponudnika.
V obravnavanem primeru pa je prišlo do kršitve dolžnega ravnanja s strani naročnika, saj je kršil načelo transparentnosti porabe javnih sredstev, kot ga določa 2. odst. 6. člena Zakona o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 36/2004, ZJN-1): “Vsakdo, ki ima ali je imel interes za dodelitev naročila, ima pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s tem zakonom”. Naročnik je namreč po končanem postopku neupravičeno onemogočil neizbranemu ponudniku vpogled v zahtevano dokumentacijo o poteku postopka oddaje predmetnega javnega naročila, ki jo je ponudnik zahteval za pridobitev ustreznih podatkov, zaradi vložitve zahtevka za revizijo.
Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/2006, ZJN-2) v 8. členu določa, da mora biti ponudnik izbran na pregleden način in po predpisanem postopku. V drugem odstavku isti člen določa, da so postopki naročanja po tem zakonu javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil glede na vrednosti iz 12. člena ZJN-2 tako v Uradnem listu Evropske unije kot tudi na portalu javnih naročil.
Osnovni namen načela transparentnosti je zagotovitev preglednosti naročnikovih dejanj. V skladu s tem načelom mora naročnik v vseh postopkih oddaje javnih naročil (tudi tistih, ko ocenjena vrednost ne dosega mejne vrednosti, ki naročnika zavezujejo k objavi javnih naročil) ponudnikom omogočiti, da se seznanijo z vsemi dejstvi, ki so pomembna v konkretnem postopku oddaje javnega naročila.
V šestem odstavku 22. člena ZJN-2 (Javnost in zaupnost) zakon določa: “Celotna dokumentacija o oddanem javnem naročilu je javna, v kolikor ne vsebuje poslovnih skrivnosti ali tajnih podatkov iz tega člena. Naročnik mora ponudniku na njegovo zahtevo dovoliti vpogled v druge ponudbe in ostalo dokumentacijo po sprejemu odločitve o oddaji naročila. Določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, glede vpogleda v dokumentacijo o javnem naročilu v času od odpiranja ponudb do sprejema odločitve o oddaji naročila, ne veljajo”.
Iz predmetnih določil zakona tako izhaja, da ima ponudnik pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila, v skladu s tem zakonom ter ob upoštevanju omejitev določenih v tem zakonu. V konkretnem primeru je tako naročnik nedopustno onemogočal neizbranemu ponudniku, da pridobi podatke zaradi vložitve zahtevka za revizijo. S tem je onemogočal ugotavljanje dejanskega stanja ter odgovornosti uradnih oseb, ki so sodelovale pri postopku oddaje javnega naročila.
Korupcija je v ZPKor definirana kot “vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev, ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega”. Z opisanim ravnanjem je naročnik kršil dolžno ravnanje, ki ga določa ZJN-2 in s tem pridobil nepremoženjsko korist članom Komisije, saj je preprečil neizbranemu ponudniku, da bi ugotovil njihove kršitve. Na takšen način pa so izpolnjeni znaki korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik