Ravnanje uradnih oseb ob prodaji lastniških deležev Republike Slovenije (delnic) v gospodarski družbi na način, da komisija za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe Republike Slovenije, ki vodi postopek prodaje, pripravi strokovno utemeljen predlog prodaje vlagateljem, nato pa ga spremeni izključno na zahtevo nepristojne nadrejene uradne osebe, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor. Ravnanje uradnih oseb v komisiji za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe Republike Slovenije, ko v nasprotju z 12. členom Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS št. 123/03), ki opredeljuje konflikt interesov in izločitev, same povzročijo konflikt interesov, pri tem pa ne predlagajo svoje izločitve in/ali o svojem ravnanju ne seznanijo pristojnih, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 27.11.2008 sprejela naslednja
Načelno mnenje številka 149
- Ravnanje uradnih oseb ob prodaji lastniških deležev Republike Slovenije (delnic) v gospodarski družbi na način, da komisija za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe Republike Slovenije, ki vodi postopek prodaje, pripravi strokovno utemeljen predlog prodaje vlagateljem, nato pa ga spremeni izključno na zahtevo nepristojne nadrejene uradne osebe, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
- Ravnanje uradnih oseb v komisiji za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe Republike Slovenije, ko v nasprotju z 12. členom Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS št. 123/03), ki opredeljuje konflikt interesov in izločitev, same povzročijo konflikt interesov, pri tem pa ne predlagajo svoje izločitve in/ali o svojem ravnanju ne seznanijo pristojnih, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije je dne 20.11.2007 prejela prijavo, da pri prodaji delnic Republike Slovenije v eni od slovenskih bank niso javno znana merila, po katerih bo država izbrala dobro poučene vlagatelje, ki jim bo dovolila nakup te banke. Prijavitelj je navedel, da si je država določila diskrecijsko pravico za izbiro bodočih lastnikov te banke. Komisija za preprečevanje korupcije je bila pisno vprašana, “ali ne ustvarja takšen način prodaje banke s tako veliko diskrecijsko pravico pogojev za korupcijo”. V tej zadevi je Komisija za preprečevanje korupcije prejela še eno prijavo dne 16.12.2007.
Ponudba delnic banke v lasti Republike Slovenije malim vlagateljem je potekala med vključno 19.11. in vključno 27.11.2007. Mali vlagatelji so svoj interes morali izkazati z vplačilom sredstev, dobro poučeni vlagatelji so lahko interes za nakup ponujenih delnic izrazili od 19.11.2007 do 29.11.2007, od izkazanega interesa pa niso smeli odstopiti.
V prilogi Odloka o Programu prodaje državnega finančnega in stvarnega premoženja za leti 2007 in 2008 (Uradni list RS št. 126/06) je pri točki, ki opredeljuje prodajo delnic Republike Slovenije v tej banki, zapisano, da sta dva cilja privatizacije in sicer maksimiranje prodajne cene ter vzpostavitev lastniške strukture, ki bo dolgoročno zagotavljala učinkovito upravljanje, konkurenčnost ter uspešen razvoj banke na transparenten način z upoštevanjem interesov in pravic vseh delničarjev.
I.
V Zapisniku 35. seje Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS z dne 3.12.2007, ki je vodila postopek prodaje delnic omenjene banke, je zapisano, da je le-ta razpravljala o različnih deležih delnic, ki bi se prodale malim in dobro poučenim vlagateljem. Mednarodna finančna organizacija – finančni svetovalec je dal jasno strokovno opozorilo, da lahko “dolgoročno imetništvo banke – in s tem tržno stabilnost v postalokacijskem obdobju – zagotavlja le v primeru, da znaša minimalna kumulativna alokacija tujim institucionalnim investitorjem vsaj 135 mio €”. Tuji investitorji naj bi se namreč po uvrstitvi delnic na borzo vedli kot dolgoročni le, če bi v agregatu pridobili toliko delnic, da bi jim bil s tem omogočen vsaj določen pritisk na strukturo banke, hkrati pa tudi določena stabilnost v odnosu do vseh preostalih domačih delničarjev, vključno z državo. Manjša skupna alokacija bi lahko spremenila pristop oziroma naložbeni interes tujih investitorjev, oziroma jih pripravila do tega, da bi v celoti umaknili svoje ponudbe. Opozoril finančnega svetovalca Vlada Republike Slovenije ni upoštevala in umik tujih dobro poučenih vlagateljev v kratkem času takoj po uvrstitvi delnic banke na Ljubljansko borzo, saj so v nekaj dneh vnovčili kapitalski dobiček, napeljuje na možnost izbire napačne metode prodaje delnic banke v lasti Republike Slovenije.
Prodaja bi vsekakor morala biti izpeljana na transparenten način. Pred dnevom začetka prodaje je bil izdan “Prospekt za ponudbo delnic javnosti”, ki vsebuje vse pomembne elemente, ki jih mora vedeti investitor, med drugim tudi načrt razdelitve in dodelitve za male in dobro poučene vlagatelje.
V navedenem prospektu je v eni od točk navedeno, da bo prodana več kot polovica ponujenih delnic dobro poučenim vlagateljem, manj kot polovica pa malim vlagateljem. V isti točki je med drugim tudi navedeno, da končno razmerje med prodajo obema vrstama vlagateljev določita delničar, ki prodaja in finančni svetovalec kot globalni koordinator skladno s Posameznim programom prodaje kapitalske naložbe RS, ki jo predstavljajo delnice banke, kot ga je sprejela Vlada RS, in sicer upoštevaje cilj vzpostavitve lastniške strukture, ki bo zagotavljala učinkovito upravljanje, konkurenčnost ter uspešen razvoj banke v prihodnje, ter upoštevaje rezultate izkazanega povpraševanja s strani malih in dobro poučenih vlagateljev.
Navedeni prospekt med drugim določa tudi naslednje:
- Na podlagi postopka sestavljanja liste dobro poučenih vlagateljev (t.i. bookbuildinga), ki ga izvajata finančna posrednika (t.i. underwriterja), se oblikuje lista dobro poučenih vlagateljev (t.i. book), ki izkazuje interes potencialnih dobro poučenih vlagateljev (t.j. število ponujenih delnic, ki bi jih bili pripravljeni kupiti in njihovo ponujeno ceno za ponujeno delnico).
- Finančna posrednika bosta s komisijo za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe Republike Slovenije, ki jo predstavljajo delnice banke (“komisija”) na podlagi oblikovane liste dobro poučenih vlagateljev določila predlog ponudbene cene (dokončna ponudbena cena v okviru razpona ponudbene cene), ki ga bo pristojno ministrstvo predložilo v sprejem Vladi Republike Slovenije.
- Predlog razdelitve in dodelitve (alokacije) ponujenih delnic v ponudbi dobro poučenim vlagateljem bosta pripravila finančna posrednika skupaj s komisijo, pristojno ministrstvo pa bo predlog predložilo v sprejem Vladi Republike Slovenije. Pri odločitvi o alokaciji med potencialne dobro poučene vlagatelje bodo v primeru zanimanja, ki bo presegalo število ponujenih delnic na voljo, med drugim lahko upoštevani naslednji faktorji: sodelovanje v postopku trženja pri ponudbi dobro poučenim vlagateljem, imetniško vedenje pri preteklih ponudbah, udeležba v sorodnih družbah, vnaprejšnje financiranje pri izražanju interesa in drugi faktorji, za katere bodo finančna posrednika in delničar, ki prodaja, menili, da so pomembni.
Komisija za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS je na svoji 33. seji dne 23.11.2007 razpravljala o kriterijih za določitev institucionalnih vlagateljev (dobro poučeni vlagatelji), s katerimi se zasledujejo cilji prodaje, ki so določeni v Programu prodaje in jih tudi določila (kriterij cene, kriterij državnega lastništva, kriterij dolgoročnega vlaganja, kriterij za vlagatelje s kratkoročno naložbeno politiko, kriterij geografske prisotnosti, kriterij vlaganja v bančno dejavnost, in dopusten obseg naložbe za posameznega vlagatelja). Navedeni kriteriji so bili določeni po roku, ko se je začel postopek prodaje delnic banke v lasti Republike Slovenije in pred rokom za oddajo interesa.
Rok za podajo interesa za nakup delnic banke se je iztekel dne 29.11.2007. Komisija za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS je na svoji 34. seji dne 30.11.2007 obravnavala in sprejela sklepe v zvezi z razdelitvijo in dodelitvijo prodajanih delnic. Bila je določena dokončna cena ene delnice ter tudi razmerje med malimi vlagatelji (3.240.370 delnic) in dobro poučenimi vlagatelji (8.205.042 delnic). Predlog alokacije tujim institucionalnim investitorjem je bil narejen na podlagi priporočil finančnega svetovalca.
Iz Zapisnika 35. seje Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS z dne 3.12.2007 pa je razvidno, da so bile naknadno izvršene spremembe. V tem zapisniku je navedeno, da ker nadrejena uradna oseba ni potrdila predloga Komisije, ki ga je ta posredovala na 34. seji (30.11.2007), so posamezni člani Komisije na podlagi zahteve te uradne osebe v soboto, dne 1.12., pričeli s pripravo novega osnutka predloga. Komisiji je bilo s strani te uradne osebe predlagano, da se seznam domačih institucionalnih investitorjev zoži na sklade (tudi kritne sklade zavarovalnic) in investicijske družbe (brez PID-ov) z argumentacijo, da upravljajo s sredstvi drugih (fizičnih oseb) ter da se malim vlagateljem alocira večji delež kapitala banke. Predlog je vključeval tudi občino, v kateri je sedež banke. Na podlagi danega predloga – seznama sta bili v soboto, dne 1.12.2007, pripravljeni dve novi različici predloga.
Vlada RS je dne 4.12.2007 sprejela sklepe (1) o višini prodajne cene, (2) o razmerju med malimi in dobro poučenimi vlagatelji in (3) o načrtu razdelitve in dodelitve ponujenih delnic vlagateljem. S sprejetim sklepom je Vlada RS določila 5.839.496 delnic za prodajo dobro poučenim vlagateljem in 5.605.916 delnic za prodajo malim vlagateljem. Načrt razdelitve in dodelitve delnic posameznim vlagateljem je bil podan v obrazložitvi sklepa.
Sklep Vlade RS je bil sprejet na osnovi smiselne uporabe 55. člena Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS št. 123/03), kot to določa 45. člen te uredbe. Iz 55. člena izhaja, da Komisija za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS opravi vsa potrebna dejanja v zvezi s postopkom (prodaja delnic po objavljenem prospektu), izbere najugodnejše in predlaga vse elemente pravnega posla. Takšen predlog je navedena komisija dolžna posredovati »predstojniku uporabnika«, da ga posreduje vladi v sprejem. Zadnji odstavek 55. člena navaja, da Vlada lahko sprejme ali zavrne predlog v celoti, glede posameznega predlaganega ponudnika pa samo, če s ponudbami ni bila pokrita celotna količina finančnega premoženja, ki je predmet prodaje.
Postopek načrta razdelitve in dodelitve je bil določen tudi v izdanem prospektu za ponudbo delnic banke javnosti. Iz njegove vsebine izhaja, da je bila naloga Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS, da skupaj s finančnima posrednikoma pripravi predlog razdelitve in dodelitve ponujenih delnic vključno s predlogom ponudbene cene, ter ga posreduje pristojnemu ministrstvu, le-to pa ga predloži v sprejem Vladi RS.
Iz Zapisnika 34. seje Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS z dne 30.11.2007 je razvidno, da je ta komisija posredovala sprejete sklepe pristojnemu ministrstvu. V sklepu št. 3 je zapisano, da je komisija “pripravila predlog o določitvi 8.205.042 delnic za prodajo v tranši dobro poučenim vlagateljem in 3.240.370 delnic za prodajo malim vlagateljem”. Po navedenem predlogu bi prejeli dobro poučeni domači vlagatelji 12,93%, tuji dobro poučeni vlagatelji pa 22,2% kapitala banke. Dodatno je zapisano, da je bil predlog alokacije tujim dobro poučenim vlagateljem narejen na podlagi priporočil finančnega svetovalca, ki je jamčil za ustrezno kakovost tujih institucionalnih investitorjev in tudi za ustrezno strukturo alokacije.
Iz navedenega izhaja, da uradna oseba s pristojnega ministrstva Vladi Republike Slovenije v sprejem ali zavrnitev ni posredovala prejetega predloga razdelitve in dodelitve delnic banke vključno s predlogom ponudbene cene po prejetih sklepih s 34. seje navedene komisije, temveč na osnovi predlogov te komisije z njene 35. seje, na kateri so bile upoštevane izključno njene zahteve, kako se naj zmanjša delež za prodajo domačim dobro poučenim vlagateljem in poveča delež za prodajo malim vlagateljem. Ker ta uradna oseba po določbah Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS št. 123/03) in objavljenem prospektu za ponudbo delnic banke javnosti nima izrecno navedene pristojnosti dajati navodil navedeni komisiji ali zavrniti njenih predlogov in ker opisani dogodki tudi ne izpolnjujejo zahteve po transparentnosti in predstavljajo kršitev prve točke <st1:metricconverter productid=”80f” w:st=”on”>80f</st1:metricconverter>. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99 in spremembe), ki določa, da mora biti prodaja finančnega premoženja države izpeljana na način, ki zagotavlja enakopravno obravnavanje ponudnikov in preglednost postopkov prodaje, je s tem ta uradna oseba kršila dolžno ravnanje in omogočila pridobitev koristi določenemu delu vlagateljev, ki sicer delnic banke ne bi mogli kupiti, kar je ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
II.
Člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS bi morali ves čas sodelovanja v navedeni komisiji delovati v interesu delodajalca (Republike Slovenije) in doseči čim boljšo izpolnitev prodajnih pogojev. Nesporno dejstvo je, da si za doseganje najvišjega zneska ob prodaji lahko prizadeva le tisti, ki istočasno ne nastopa kot kupec istega predmeta prodaje. Utemeljeno se torej predpostavlja, da nastopi vprašanje konflikta interesa, če član takšne komisije istočasno prodaja in kupuje delnice. Takšna oseba je namreč s strani države zadolžena za izvajanje postopka prodaje po čim višji prodajni ceni, na drugi strani pa ima ta ista oseba kot kupec seveda interes za nakup po čim nižji ceni. Ta dva interesa sta si nasprotujoča. V obravnavani prodaji banke je prišlo ravno do takšnega ravnanja, saj so nekateri posamezniki kot člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS najprej odločali o prodaji delnic obravnavane banke, jih nato kot fizične osebe kupili, kmalu za tem pa spet prodali.
Uredba o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin (Uradni list RS št. 123/03) v 12. členu med drugim določa, da mora posamezni član komisije po tej uredbi odstopiti, če pri njem nastane konflikt interesov. Pristojno ministrstvo je v konkretni zadevi posredovalo Komisiji za preprečevanje korupcije “pravno mnenje” glede sodelovanja članov komisije v ponudbi delnic banke, vendar po mnenju Komisije za preprečevanje korupcije ne gre za pravno mnenje, ampak le za korespondenco po elektronski pošti v skupnem obsegu cca 25 vrstic, ki je bila posredovana ministrstvu dne 13.2.2008. Tudi odvetniška pisarna, ki je te listine posredovala ministrstvu, v spremnem dopisu sama navaja, da po zaprosilu pošilja “podpisano kopijo korespondence z dne 12.11.2007”.
Pristojno ministrstvo je dne 28.2.2008 Komisijo za preprečevanje korupcije obvestilo, da so vsi člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS skladno z 12. členom Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin podpisali izjavo o tem, da ni konflikta interesov, ki bi lahko imel za posledico ogrožanje nepristranskosti dela v okviru komisije. Po mnenju ministrstva so člani komisije subjektivno in samostojno sprejeli odločitev o tem, ali bodo kupili delnice ali ne. Podpis tovrstne izjave seveda pomeni, da so člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS vedeli, da se z istočasno prodajo in nakupom delnic spuščajo v ravnanja, ki lahko povzročijo konflikt interesov.
Člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS so se imeli možnost seznaniti s strokovnimi pojasnili finančnega svetovalca, ki je napovedal umik tujih dobro poučenih vlagateljev, če ne dobijo določenega kapitalskega deleža prodajane banke (razvidno iz vsebine Zapisnika 35. seje Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS). Te osebe so imele dodatne informacije, ki jih drugi (kupci delnic) niso imeli in jih tudi niso mogli imeti. V zadevi je torej obstajala asimetrija informacij. S tem, ko so nekateri člani navedene strokovne komisije dali nalog za prodajo svojih, pred kratkim kupljenih delnic, so ga verjetno oprli tudi na notranjo informacijo, da bodo tuji institucionalni investitorji zaradi premajhnega kupljenega deleža kapitala banke svoje naložbe v delnice obravnavali kot kratkoročne in jih razmeroma hitro prodali, kar se je dejansko tudi zgodilo.
Del dokumentacije, ki jo je od pristojnega ministrstva po zaprosilu prejela Komisija za preprečevanje korupcije, je bil označen tudi z oznako “zaupno”. V postopku obravnave zadeve je Komisija za preprečevanje korupcije najprej zaprosila ministrstvo za umik oznak stopnje zaupnosti iz razloga, ker se je postopek prodaje delnic banke najkasneje z dnem njihove uvrstitve na Ljubljansko borzo zaključil in zato ni bilo več razlogov za “zaupnost” listin. Ker ministrstvo ni umaknilo oznak zaupnosti, je Komisija za preprečevanje korupcije po 2. členu Zakona o dostopu do informacij javnega značaja zaprosila Informacijsko pooblaščenko za umik oznak »zaupnosti« zaradi zagotovitve javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočitve uresničevanja pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja.
Komisija za preprečevanje korupcije je bila z dopisom ministrstva z dne 14.11.2008 seznanjena, da je minister dne 30.9.2008 na nekaterih dokumentih preklical stopnjo tajnosti. Zapisnik 35. seje Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe, ki je imel do 30.9.2008 oznako “zaupno”, s svojo vsebino razkriva, da so imeli člani te komisije takšne vrste informacij, ki jih drugi investitorji niso imeli. Ena izmed informacij je bila zelo pomembna, ker se je izkazala za pravilno po uvrstitvi delnic banke na borzo. Ta informacija se je nanašala na že omenjeno napoved, da se bodo tuji investitorji vedli kot dolgoročni le, če bodo dobili v agregatu zahtevan obseg delnic, sicer da se bodo umaknili. Dogajanja na Ljubljanski borzi po uvrstitvi delnic banke na Ljubljansko borzo so pokazala, da se tuji investitorji niso vedli dolgoročno, temveč kratkoročno, ker so kupljene delnice takoj prodajali in vnovčevali razliko med nakupno in prodajno vrednostjo.
Notranje informacije članov Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe bi torej lahko bile takšne, da so se kot fizične osebe odločali za nakup in datum prodaje delnic banke drugače, kot, če teh notranjih informacij ne bi imeli. Istočasno pa so te osebe bile seznanjene z dejstvom, da imajo nekatere listine v postopku prodaje oznako “zaupno”, kar otežuje vsem tistim, ki nimajo dostopa do tovrstnih listin, ugotavljanje morebitnih zlorab notranjih informacij.
Ker nekateri člani Komisije za vodenje in nadzor postopka prodaje kapitalske naložbe RS ob nastanku konflikta interesov po 12. členu Uredbe o prodaji in drugih oblikah razpolaganja s finančnim premoženjem države in občin pristojnih niso seznanili z novonastalimi okoliščinami o tem, da bodo tudi sami sodelovali v postopkih nakupa delnic oz. niso predlagali oz. podali svojega odstopa, so kršili dolžno ravnanje, ki ga od njih zahteva ta določba in si s tem ob informacijah, s katerimi so razpolagali, seveda zagotovili možnost pridobitve koristi ob kupoprodajnih transakcijah z delnicami banke, do katerih brez sodelovanja v tej komisiji ne bi mogli, zaradi česar gre pri njihovih dejavnostih za ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik