Uradna oseba, ki o napredovanju javnega uslužbenca oziroma uslužbenke odloča v nasprotju s skupnimi načeli Zakona o javnih uslužbencih in standardi poklicne etike, določenimi v Kodeksu ravnanja javnih uslužbencev, krši dolžno ravnanje in s tem omogoča drugemu neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alineji drugega člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 21.12.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 114
- Uradna oseba, ki o napredovanju javnega uslužbenca oziroma uslužbenke odloča v nasprotju s skupnimi načeli Zakona o javnih uslužbencih in standardi poklicne etike, določenimi v Kodeksu ravnanja javnih uslužbencev, krši dolžno ravnanje in s tem omogoča drugemu neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija je prejela anonimni prijavi o nepravilnostih pri napredovanju uslužbenke v enem od ministrstev (ministrstvo), ki je bila v začetku novembra 2006 začasno premeščena v eno od vladnih agencij (agencija) in bila po manj kot enem letu ponovno zaposlena v istem ministrstvu. Po navedbah v anonimnih prijavah je v tem času večkrat neupravičeno napredovala v višje nazive in plačilne razrede. Komisija je anonimni prijavi sprejela v obravnavo in pozvala oba državna organa, da odgovorita na trditve prijaviteljev. Anonimni prijavi pa je posredovala tudi inšpekciji za sistem javnih uslužbencev.
I.
Ministrstvo je odgovorilo, da navedbe v anonimnih prijavah o nepravilnostih pri napredovanju uslužbenke niso resnične. Vse premestitve na zahtevnejša delovna mesta oziroma napredovanja uslužbenke so bila skladna s predpisi. Postopki so bili izvedeni zaradi delovnih potreb ministrstva in agencije, uslužbenka pa je po zagotovilih ministrstva izpolnjevala vse zakonsko določene pogoje za zasedbo delovnih mest, na katera je bila razporejena.
Odgovor agencije navaja, da je bila uslužbenka z aneksom k pogodbi o zaposlitvi, šifra 1002-24/2006/433 z dne 27.10.2006, sklenjenim med njo, ministrstvom in agencijo, z 02.11.2006 začasno, za obdobje dveh let, premeščena v agencijo. V zvezi s tem je pristojna služba agencije 24.10.2006 prejela odločbo ministrstva, št. ZKD-3776/06 z dne 23.10.2006, da je uslužbenka s 01.11.2006 imenovana v višji naziv. Medtem je agencija izdala svojo odločbo, šifra 1002-22/2006/81 z dne 11.12.2006, s katero je uslužbenko z 02.11.2006 imenovala v višji uradniški naziv (podsekretar), z odločbo, šifra 1002-31/2007/38, datum 12.07.2007, pa v naziv sekretarka. Dne 7.9.2007 je nekdanji direktor agencije z ministrom podpisal aneks k pogodbi o zaposlitvi, št. ZKD-2899/07, da uslužbenka s 15.09.2007 ponovno nastopi službo v ministrstvu in istega dne napreduje v poseben naziv – pooblaščena ministrica.
II.
Komisija je ugotovila, da gradivo agencije vsebuje podatke in dokazila, ki v nasprotju z odgovorom ministrstva kažejo na določene nepravilnosti pri napredovanju uslužbenke. V zvezi s tem je Komisija ugotovila, da je kadrovska služba agencije svoje nadrejene opozarjala na pomanjkljivosti v postopku napredovanja uslužbenke in ob tem upravičeno izražala pomisleke o zakonitosti konkretnih pravnih aktov, izdanih v tej zadevi. Odločba o napredovanju uslužbenke v ministrstvu, št. ZKD-3776/06 z dne 23.10.2006, je bila predložena agenciji brez potrebnih podpisov, kar pomeni, da pravno ni bila veljavna. Pravilno opremljeno (podpisano) odločbo so prejeli šele kasneje, na opozorilo pristojne službe, da je pomanjkljiva, in sicer po tem, ko je uslužbenka že napredovala v agenciji. Odločba se v obrazložitvi sklicuje na premestitev uslužbenke na zahtevnejše delovno mesto v ministrstvu, vendar ne določa, kdaj in na katero zahtevnejše delovno mesto je bila premeščena. Aneks, št. ZKD-3786/06, z dne 24.10.2006, s katerim je bila premeščena, je bil dostavljen agenciji šele 04.12.2006. Primerjava datumov na odločbi o napredovanju in aneksu o premestitvi na zahtevnejše delovno mesto v ministrstvu pokaže, da je bila odločba o napredovanju izdana pred aneksom o premestitvi, na katerega se sicer sklicuje. Aneks nosi datum 24.10.2006, tj. dan po datumu na odločbi o napredovanju. Pristojna oseba je aneks podpisala 27.10.2006, uslužbenka pa 15.11.2006, torej v času, ko je bila že premeščena v agencijo in je tam tudi napredovala v višji naziv. Z drugimi besedami, odločba o napredovanju v ministrstvu se sklicuje na dejstvo premestitve, katero v času izdaje te odločbe pravno ni obstajalo. Poleg tega primerjava odločbe ministrstva z odločbo o napredovanju uslužbenke v agenciji pokaže, da je napredovanje trajalo samo en dan, in še to v času praznika, ko organ (ministrstvo) ni delal. Naslednji dan, 02.11.2007, je bila uslužbenka že v agenciji, kjer je na isti dan napredovala v višji naziv – podsekretar, pri čemer se odločba o napredovanju sklicuje na napredovanje v ministrstvu. Tudi, če sprejmemo kot pravilno predpostavko, da je bila odločba agencije o imenovanju uslužbenke v višji naziv formalno izdana na pravno korekten način, Komisija ugotavlja, da je še vedno odprto vprašanje verodostojnosti napredovanja uslužbenke po odločbi ministrstva, na katero se sicer odločba agencije sklicuje.
Datum odločbe o prvem napredovanju uslužbenke v agenciji je 11.12.2006. Napredovanje se ji šteje od 02.11.2006, ko je bila premeščena na delovno mesto št. 130004. Na isti dan, tj. 11.12.2006, je takratni direktor agencije sklenil z uslužbenko nov aneks, šifra 1002-24/2006/451, po katerem je bila dne 07.12.2006 premeščena na višje delovno mesto v agenciji, št. 110001. Aneks ne navaja, kaj je dejanska podlaga tej novi in razmeroma hitri premestitvi na višje in zahtevnejše delovno mesto, pač pa se uvodoma sklicuje na pogodbo o zaposlitvi v ministrstvu in aneks o premestitvi v agencijo, kateremu v nadaljevanju spreminja 3. člen in na novo določa, da je uslužbenka s 07.12.2006 premeščena na višje delovno mesto, št. 110001. Po prvotnem besedilu 3. člena je bila uslužbenka začasno premeščena iz ministrstva v agencijo od 02.11.2006 na delovno mesto 130004, po spremembi tega člena z aneksom takratnega direktorja agencije pa od 07.12.2007 na delovno mesto 110001. Pravno negotovost glede vprašanja, katero besedilo 3. člena aneksa o premestitvi uslužbenke v agencijo je mogoče šteti kot pravno veljavno, dodatno poslabša dejstvo, da je bila sprememba opravljena na isti dan, tj. 11.12.2006, ko je takratni namestnik direktorja agencije uslužbenki izdal odločbo o napredovanju v uradniški naziv podsekretar na delovnem mestu 130004. Aneks takratnega direktorja agencije, izdan na isti dan, pa določa, da je zaposlena na drugem delovnem mestu, št. 110001. Na tem delovnem mestu je uslužbenka s 1.5.2007 (odločba, šifra 1002-31/2007/38, 12.07.2007 in aneks, št. 1002-10/2007/41, 12.07.2007) napredovala v naziv sekretar.
Aneks o začasni premestitvi v agencijo v 6. členu povzema zakonsko določeno obveznost posebnega izpita za uradne osebe agencije, katerega bi morala uslužbenka opraviti v roku 6 mesecev od sklenitve aneksa, tj. od 27.10.2006. Področni zakon določa, da uslužbencu agencije, ki tudi v drugem roku ne opravi tega izpita, preneha delovno razmerje. Komisija je ugotovila, da uslužbenka izpita kljub zahtevi področnega zakona in 6. člena aneksa o premestitvi v agencijo, ni opravila oziroma k izpitu ni niti pristopila. Takratni direktor agencije ji je z aneksom št. 1002-10/2007/6 z dne 2.4.2007 rok za opravo izpita podaljšal na eno leto od dneva podpisa aneksa o premestitvi v agencijo, torej od 27.10.2006. Ker pa je bila s 15.09.2007 premeščena nazaj v ministrstvo in ob tem napredovala v naziv pooblaščena ministrica, je uslužbenka v času premestitve v agenciji opravljala najzahtevnejša dela in naloge uradne osebe, ne da bi opravila izpit, ki ga zakon enako zahteva za vse javne uslužbence s statusom uradnih oseb v agenciji.
Na podlagi gradiva, ki ga je pregledala, je Komisija ugotovila, da je uslužbenka med začasno premestitvijo iz ministrstva v agencijo in nazaj v ministrstvo napredovala za 5 uradniških nazivov. S tem se ji je povečal tudi količnik za določitev osnovne plače, od 4.40 na 7,60.
III.
Komisija na podlagi vseh zgoraj navedenih ugotovitev ocenjuje, da je pristojna služba agencije ravnala povsem pravilno, ko je nadrejene opozarjala na pomanjkljivosti in sum nezakonitosti v postopkih premestitev in napredovanj uslužbenke. Komisija se ni spuščala v posamične ocene zakonitosti in morebitnih sankcij, ki kršitvam zakonitosti na obravnavanem področju praviloma sledijo, ker so za to pristojni drugi organi. Komisija pa v celoti pritrjuje ocenam pristojne službe v agenciji, da so posamični pravni akti (odločbe in aneksi), izdani v zvezi s premestitvami in napredovanji uslužbenke, že na prvi pogled nepopolni in kot taki terjajo oceno zakonitosti v procesnem in materialnem pravnem pomenu. Odločitve državnih organov z nepopolno ugotovljenim dejanskim stanjem, brez ustrezno utemeljenih dokazil, na katere se sicer te odločitve sklicujejo, niso primerna podlaga konkretnim pravnim aktom (odločbam), ne glede na to, ali državni organ s temi akti posamezniku kakšno pravico podeljuje ali jemlje. Uradna oseba v postopku, v katerem odloča o pravicah ali dolžnostih posameznika, je vselej dolžna, da pred dokončno odločitvijo pridobi in s skrbnostjo državnega uslužbenca preizkusi vsa potrebna dokazila, na podlagi katerih nato sprejme takšno odločitev, ki lahko v vsakem pogledu prestane preizkus zakonitosti v procesnem in materialnem pravnem pomenu.
Pristojna služba agencije je v obravnavanem primeru storila vse, kar je bilo v njeni moči, da bi postopki v zvezi s premestitvijo in napredovanji uslužbenke izpolnjevali temeljne pravne standarde zakonitosti, strokovnosti, nepristranskosti in objektivnosti odločanja v državni upravi. Ko so ugotovili nepravilnosti, zaradi katerih so imeli upravičene razloge za dvom v verodostojnost in zakonitost izdanih odločb, so postopek ustavili in o tem takoj obvestili nadrejene. Slednji pa so kljub temu odločali, ne da bi opozorila pristojne službe na pomanjkljivosti in dvom v zakonitost upoštevali in jih vsaj preverili. V nasprotju s tem so ravnali, kot da teh opozoril sploh ni bilo. Takšno ravnanje po mnenju Komisije odraža svojevrstno samovoljnost in nespoštljivost do upravičenih pomislekov strokovnih služb, ki so dolžne skrbeti za strokovne in zakonite odločitve v konkretnih primerih in v zvezi s tem opozarjati na nepravilnosti. Komisija se zaveda, da ima predstojnik državnega organa diskrecijsko pravico, da lahko vedno odloči drugače, kot mu predlagajo strokovne službe. Odločitev pa mora biti takšna, da ne pušča odprtih vprašanj in dvomov v zakonitost, na katere je pristojna služba v obravnavanem primeru upravičeno opozarjala. V tem primeru bi moral predstojnik po mnenju Komisije ravnati skladno s temeljnimi pravnimi načeli odločanja v državni upravi, ki zahtevajo, da je treba v postopku ugotoviti dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo oziroma sprejeti takšno pravno odločitev, ki je onkraj razumnega dvoma, kar v obravnavnem primeru ni bilo upoštevano.
Kadar strokovna služba v državnem organu upravičeno in večkrat opozarja na nepravilnosti in s tem povezano nevarnost za kršitve zakonitosti pri izdajanju konkretnih pravnih aktov, bi moral biti predstojnik prvi zainteresiran, ker je tudi prvi odgovoren, za oceno, ali je nevarnost za kršitve zakonitosti resnično podana ali ne. Tega nadrejeni v obravnavanem primeru niso upoštevali. Zato Komisija meni, da je bilo njihovo ravnanje, ko so kljub opozorilom strokovne službe sprejemali odločitve in izdajali konkretne pravne akte o napredovanju uslužbenke, ne da bi pred tem preverili ali so opozorila na nepravilnosti in kršitve zakonitosti upravičena ali ne, v nasprotju s pravnimi načeli sistema javnih uslužbencev, navedenimi v Zakonu o javnih uslužbencih (ZJU – Uradni list RS, št. 56/02 in sprem.), o enakopravni dostopnosti delovnih mest za vse zainteresirane kandidate pod enakimi pogoji (7. člen ZJU), dolžnem spoštovanju zakonitosti (8. člen ZJU), strokovnosti, ki terja strokovno, vestno in pravočasno ravnanje javnih uslužbencev (9. člen ZJU) in pravili poklicne etike (10. člen ZJU), urejenimi v Kodeksu ravnanja javnih uslužbencev (Uradni list RS, št. 8/01). Takšno ravnanje uradnih oseb je kršitev dolžnega ravnanja, ki ima za posledico omogočanje neupravičene koristi drugemu, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alinee 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik