Ravnanje uradne osebe v državnem organu, ki z zaupanimi finančnimi sredstvi upravlja nenamensko in negospodarno ter s tem omogoča okoriščanje drugih, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 9.10.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 100
- Ravnanje uradne osebe v državnem organu, ki z zaupanimi finančnimi sredstvi upravlja nenamensko in negospodarno ter s tem omogoča okoriščanje drugih, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija je prejela dve zahtevi za preučitev nepravilnosti v Slovenski obveščevalno-varnostni agenciji (v nadaljevanju: Agencija). Vlagatelj prve zahteve, vložene aprila 2007, povzema medijsko poročanje o ponarejenih diplomah dveh uslužbencev Agencije in navaja, da so bile obema izplačane precejšnje vsote denarja iz tako imenovanega specialnega fonda Agencije. Drugo zahtevo je Komisija prejela v maju 2007, ko je bilo javnosti predstavljeno vmesno poročilo Delovne skupine Vlade Republike Slovenije za oceno dela Agencije (v nadaljevanju: Delovna skupina), št. 022-2/2007/13 z dne 10.05.2007. Vlagatelj zahteve se sklicuje na navedeno poročilo in povzema podatke o plačilu letalske karte iz sredstev Agencije.
Komisija je zahtevi sprejela v obravnavo in na podlagi 11. člena ZPKor pozvala Vlado Republike Slovenije, da posreduje ugotovitve, ki jih je zbrala Delovna skupina. Prav tako je pozvala Urad Predsednika Republike Slovenije, da v zvezi z ugotovitvami Delovne skupine o sodelovanju uslužbencev tega urada pri dobavi letalske karte iz sredstev Agencije posreduje svoj odgovor in pojasnila.[1]
I.
Na poziv Komisije Vladi Republike Slovenije je odgovoril Generalni sekretariat (dopis, št. 23101-1/2007/5 z dne 8.6.2007). Odgovoru so priložili drugo in tretje vmesno poročilo Delovne skupine, fotokopije dokumentov Agencije (označene s stopnjo tajnosti “ZAUPNO”), s katerimi potrjujejo ugotovitve v zvezi z nakupom letalske karte, ter poseben dopis – poziv Agenciji (označen s stopnjo tajnosti “INTERNO”), da Komisiji izroči kopije dokumentov, potrebnih za oceno domnevnih nepravilnosti. Komisija je kopije dokumentov Agencije dobila 30.08.2007 pod oznako tajnosti “TAJNO”. Na dodatno zaprosilo je Agencija poslala dopis, št. 060-5/2007/10 z dne 13.09.2007, kateremu je priložila gradivo za oceno utemeljenosti očitkov v zahtevah prijaviteljev.
Urad predsednika Republike Slovenije je na poziv, da pojasni okoliščine nakupa letalske karte in ugotovitve Delovne skupine, da je podatke, potrebne za ta nakup, Agenciji posredovala njihova uslužbenka (drugo vmesno poročilo Delovne skupine, str. 4), poslal pisni odgovor, št. 999-00-48/07 z dne 24.05.2007. V odgovoru je zapisano, da nakup letalske karte ni bil izvršen za njihove potrebe, ker niti Urad Predsednika republike, niti predsednik nimata pooblastil, da Agenciji določata ali naročata kakršnekoli naloge. Na posebno vprašanje, ali so bila za nakup letalske karte porabljena finančna sredstva Agencije, je Urad predsednika pojasnil, da odgovora na to vprašanje ne morejo dati, ker nimajo vpogleda v porabo finančnih sredstev Agencije. Komisija je njihove odgovore preverila in ugotovila, da uslužbenka Urada ni posredovala podatkov za nakup letalske karte ter da ni mogoče potrditi, da je bil ta nakup izvršen po naročilu Urada. Iz gradiva, ki ga je posredoval Generalni sekretariat, pa je razvidno, da je uslužbenka Urada podatke o določeni osebi dejansko posredovala Agenciji, vendar tega ni storila za namen nakupa letalske karte.
Dokumenti Agencije potrjujejo, da zaposleni v Uradu Predsednika republike, pri katerih je Delovna skupina poizvedovala o morebitnih naročilih za nakup letalske karte ali kakršnihkoli izplačilih finančnih sredstev Agencije, niso nikoli ničesar naročali in ne dobili iz njenih sredstev. Uslužbenci Agencije, ki so bili po uradni dolžnosti vključeni v postopek za urejanje vizuma in nakup letalske karte osebi, o kateri govori poročilo Delovne skupine, niso bili seznanjeni s končnim namenom svojega dela, pač pa so samo opravljali uradne naloge po naročilu predstojnika – direktorja Agencije. Agencija je v času, ko je bil nakup realiziran, opravljala vrsto različnih operativnih nalog iz svojega delovnega področja in v zvezi s tem obdelovala različne informacije, ki jih je pridobivala po različnih poteh in z različnih območij sveta, tako da uslužbenci, ki so sodelovali pri urejanju vizuma in nakupu letalske karte, niso spraševali o namenu obiska osebe, za katero je bila letalska karta dobavljena. Stroški Agencije, nastali s tem nakupom, so bili zabeleženi v okvir zadeve, ki se nanaša na pridobivanje podatkov s političnega področja, ker je bilo znano, da se bo z osebo sestal Predsednik Republike kot najvišji predstavnik države. Agencija v odgovoru Komisiji navaja, da se njeni uslužbenci v takšnih primerih ne morejo in ne smejo spraševati o razlogih in aktivnostih najvišjih predstavnikov države, temveč so v okviru svojih pristojnosti dolžni opraviti uradne naloge skladno s predpisi in odredbami predstojnika. Agencija z dokumenti o namenu srečanja ne razpolaga, kar pomeni, da do srečanja ni prišlo zaradi potreb Agencije. Zato Komisija sklepa, da je direktor odredil nakup letalske karte v nasprotju z dovoljenimi nameni uporabe in gospodarnostjo finančnih sredstev Agencije, s katerimi je razpolagal kot njen predstojnik. Čeprav je bil nakup realiziran s sredstvi, za katera tudi Delovna skupina ugotavlja, da so neproračunske narave, so to vendarle finančna sredstva, ki jih je Agencija pridobila za specifične namene njenega delovanja in jih direktor ne bi smel uporabljati za drugačne namene. Če je bil namen prihoda osebe srečanje z najvišjim predstavnikom države, ne glede na vsebinski razlog srečanja, bi bilo zakonito in pravilno, da stroške nosi, ali obiskovalec, ali organ, katerega predstavnik se je z obiskovalcem srečal, ali pa kar ta predstavnik sam, ne pa Agencija. Na hipotetično vprašanje Komisije, kako bi ravnali, če bi v podobni situaciji šlo za kateregakoli od drugih najvišjih predstavnikov države, je Agencija odgovorila, da bi uslužbenke in uslužbenci Agencije v vsakem primeru opravili vse naloge, ki jih določajo predpisi z njihovega delovnega področja in bi jih odredil predstojnik, pri tem pa ne morejo in niso dolžni preverjati nalog predstojnika oziroma direktorja Agencije, ki za svoje delo odgovarja predsedniku vlade in vladi (odgovor Agencije, št. 060-5/2007/10, datum 13.09.2007).
S preverjanjem zahteve, ki se nanaša na ponarejene diplome dveh uslužbencev Agencije in podatkov, da sta oba neupravičeno prejemala precejšnje vsote denarja iz tako imenovanega specialnega fonda, je Komisija ugotovila, da je vodstvo Agencije samo ugotovilo, da sta predložila neverodostojne listine o izobrazbi in ustrezno ukrepalo, tako da je obema prenehalo delovno razmerje v Agenciji. Glede domnevno nezakonitega prejemanja finančnih sredstev iz posebnega sklada Agencije je Komisija ugotovila, da eden od omenjenih uslužbencev nikoli ni prejemal teh sredstev, ker za to ni bili niti upravičen. Drugi uslužbenec je finančna sredstva Agencije prejemal skladno s sistemizacijo njegovih del in nalog ter v skladu z ustreznimi odobritvami. Za vsa prejeta finančna sredstva v vseh letih njegovega službovanja obstaja ustrezna dokumentacija, ki omogoča pregleden nadzor. Komisija je na podlagi dokumentacije, katero je pridobila od Agencije, ugotovila, da je ta uslužbenec sicer imel ponarejeno listino o izobrazbi, vendar to na njegovo pravico do prejemanja sredstev iz specialnega fonda ni vplivalo. Komisija se ni spuščala v oceno osebne odgovornosti obeh nekdanjih uslužbencev Agencije zaradi predložitev neverodostojnih listin o izobrazbi, čeprav sta s tem kršila dolžno ravnanje, a pridobila korist samo zase, zaradi česar v tem primeru niso izpolnjeni znaki korupcije, kot je definirana v tretji alinei drugega člena ZPKor. Iz gradiva, ki ga je pregledala, je Komisija ugotovila, da sta Agencija in njeno vodstvo v obeh primerih ukrepala skladno s predpisi in pričakovanimi standardi delovanja državnih organov pri odkrivanju in sankcioniranju nepravilnosti v svojem notranjem okolju.
II.
Po pregledu gradiva o nadzoru nad materialnimi in finančnimi sredstvi tako imenovanega specialnega fonda, je Komisija ugotovila, da je delovanje Agencije na tem področju pod določenim notranjim in zunanjim nadzorom. Sam notranji nadzor Agencije je največ pripomogel, da je lahko Delovna skupina predhodne sume o nepravilnosti z upravljanjem sredstev Agencije potrdila oziroma nekatere tudi ovrgla. Prav tako je notranji nadzor Agencije sam odkril ponarejene listine o izobrazbi njenih uslužbencih, vodstvo pa je v tem primeru ustrezno ukrepalo, kar kaže, da Agencija razpolaga z mehanizmi notranje kontrole za preprečevanje in odkrivanje nepravilnosti v njenem delovanju. Zunanji nadzor finančnega poslovanja Agencije je poleg parlamentarnega nadzora več let zaporedoma izvajala proračunska inšpekcija z obdobnimi pregledi. Glede finančnih sredstev iz naslova operativnega sodelovanja s sorodnimi službami (“neproračunska sredstva posebnega sklada”) pa se Komisija pridružuje ugotovitvam Delovne skupine, da je nadzor na tem področju pomanjkljiv, pri čemer se zaveda tudi dejavnikov tajnosti, od katerih je v tovrstnem sodelovanju življenjsko odvisna varnost in uspešnost delovanja na obveščevalnem in varnostnem področju Agencije. Zaradi tega se Komisija do nadzora nad temi finančnimi sredstvi Agencije, pridobljenimi iz naslova operativnega sodelovanja s sorodnimi službami, v celoti ni mogla opredeliti, saj vsi podatki o tem sodelovanju niso dostopni niti sami Agenciji. Kljub temu, da nima pooblastil, da bi preverjala tovrstno sodelovanje in finančne transakcije iz tega naslova, ki so potekale med Agencijo in sorodnimi službami prijateljskih držav, Komisija verjame, da so bila sredstva nakazana ob upoštevanju pravnih in finančnih standardov v matičnih državah partnerskih služb Agencije.
Korupcija je v 3. alinei 2. člena ZPKor definirana kot vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi neposredno ali posredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.
Pregledano gradivo in ugotovitve Delovne skupine ter Komisije kažejo, da je direktor Agencije z neproračunskimi sredstvi posebnega sklada ravnal v nasprotju z načeli namenskosti in gospodarnosti razpolaganja z zaupanim premoženjem državnega organa, ki ga vodi. Če so pravila, ki urejajo delovanje državnega organa in upravljanje z zaupanim premoženjem, pomanjkljiva, ali jih za določeno področje, ki bi sicer moralo biti urejeno, sploh ni, je predstojnik tega organa prvi odgovoren, da sproži postopek za pripravo in izdajo ustreznih pravil, medtem pa je dolžan ravnati kot dober gospodar, skladno z namenom, za katerega mu je bilo to premoženje zaupano. Pri odreditvi nakupa letalske karte je direktor z zaupanimi finančnimi sredstvi posebnega sklada ravnal v nasprotju z namenom financiranja in gospodarnostjo upravljanja, kar terja tretji odstavek 2. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl.), kar tako predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, ter tako omogočil pridobivanje koristi funkcionarju oziroma organu, ki ga je obiskala oseba, za katero je bila letalska karta dobavljena, v višini 219.163,00 takratnih SIT (914,55 EUR), kar je kršitev dolžnega ravnanja, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Poleg tega je Komisija v drugem vmesnem poročilu delovne skupine (številka 022-2/2007/13 z dne 10.5.2007) zasledila podatek o nakupu spominske ure sodelavcu ob upokojitvi v znesku takratnih 550.000 SIT (2.295,11 EUR), izplačanih iz neproračunskih sredstev posebnega sklada Agencije. Komisija tudi v tem primeru pritrjuje ugotovitvam Delovne skupine Vlade Republike Slovenije in meni, da je direktor z zaupanimi finančnimi sredstvi posebnega sklada ravnal v nasprotju z namenom financiranja in gospodarnostjo upravljanja, kar terja tretji odstavek 2. člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl.), kar tako predstavlja kršitev dolžnega ravnanja, s katero je omenjenemu uslužbencu omogočil neupravičeno korist iz sredstev Agencije. Komisija ugotavlja, da je bila uporaba sredstev posebnega sklada v nasprotju z dolžnim ravnanjem uradne osebe – direktorja Agencije, ki je imelo za posledico neupravičeno korist, kar ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Komisija, tako kot večkrat doslej poudarja, da ni pristojna ocenjevati subjektivnih razlogov in okoliščin, ki so vplivale na direktorja, da je sprejel odločitev o nakupu letalske karte in spominske ure iz sredstev posebnega sklada Agencije. Upoštevajoč vse opisane okoliščine in dejstva, ki jih je ugotovila Delovna skupna Vlade Republike Slovenije, kot tudi tista, ki zaradi interesov nacionalne varnosti ne smejo biti objavljena, se je Komisija postavila na dogmatično stališče, da morajo predstojniki državnih organov ravnati z zaupanim premoženjem in finančnimi sredstvi državnega organa, ki ga vodijo, skladno z njihovim namenom in z načelom gospodarnosti razpolaganja. Na tej podlagi je Komisija sprejela načelno mnenje, da ravnanje uradne osebe – direktorja Agencije v obravnavanih primerih ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik
——————————————————————————–
[1] Ker gre v obravnavanem primeru za specifično področje delovanja Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, na katerem si pri uresničevanju najvišjih nacionalnih in mednarodnih varnostnih interesov močno nasprotujeta javnost in tajnost informacij, Komisija v načelnem mnenju objektivno ni mogla izpostaviti vseh relevantnih podatkov, s katerimi sicer razpolaga na podlagi zbranega gradiva, označenega z različnimi stopnjami tajnosti.