V primeru nakupa medicinske oprema iz sredstev donacij in iz sredstev javnega zavoda – zdravstvenega doma se morajo vsa sredstva, namenjena nakupu, zbrati na računu zdravstvenega doma, ki izvrši nabavo medicinske opreme skladno z določili zakona o javnem naročanju.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) v nakupa medicinske opreme na seji dne 6.4.2007 sprejela naslednje
Pojasnilo številka 108
- V primeru nakupa medicinske oprema iz sredstev donacij in iz sredstev javnega zavoda – zdravstvenega doma se morajo vsa sredstva, namenjena nakupu, zbrati na računu zdravstvenega doma, ki izvrši nabavo medicinske opreme skladno z določili zakona o javnem naročanju.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije je prejela zaprosilo za pojasnilo o dopustnosti načina nabave ultrazvoka v javnem zdravstvenem domu. Ultrazvok v vrednosti 85.000 EUR naj bi bil nabavljen tako, da bi različni zasebni donatorji direktno na račun prodajalca nakazali 34.000 EUR, še en donator – javni zavod (lekarna) – bi nakazal direktno na račun prodajalca 25.000 EUR, za preostanek prodajne vrednosti aparature, torej 26.000 EUR, pa bi zdravstveni dom izvršil nakup v obliki leasinga. Zdravstveni dom aparature ni izbral s pomočjo javnega razpisa, temveč je bila pridobljena le ena ponudba. Predstojnik zdravstvenega doma vztraja, da donatorji, torej tudi javni zavod – lekarna, svoja sredstva nakažejo neposredno na račun prodajalca oz. ponudnika.
V konkretni zadevi je pomembno dejstvo, da sta lekarna in zdravstveni dom javna zavoda in torej v lasti občine, ki je njuna ustanoviteljica. Zdravstveni dom ne prejema že v celoti plačane aparature od donatorjev, temveč jo kupuje, deloma iz svojih sredstev, deloma iz sredstev zasebnih donatorjev, deloma pa iz sredstev donacije drugega javnega zavoda v lasti občine.
1. Možnost donacije s strani javnega zavoda (lekarne)
Tretji člen Zakona o javnih financah (Uradni list RS št. 79/99) določa, da je donacija namenski neodplačan prihodek, ki ga domača ali tuja pravna ali fizična oseba prispeva za določen namen (npr. darilo, pomoč, volilo, denarna zapuščina). Fizične osebe, ki podarijo finančna sredstva, se samostojno odločajo kdaj, koliko in komu bodo izročile (darilo). Pri javnih zavodih pa zadeva ni več tako preprosta. Zakon o zavodih v 48. členu (Uradni list RS, št. 12/91) določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja (občine), s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Presežek prihodkov nad odhodki sme zavod uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti, če ni z aktom o ustanovitvi drugače določeno.
Statut konkretne lekarne določa v 17. členu, da zavod razpolaga s presežkom prihodkov nad odhodki, ki jih doseže pri opravljanju svoje dejavnosti kot javne službe, za opravljanje in razvoj svoje dejavnosti, lahko pa tudi za osebne dohodke delavcev, če s tem soglaša svet zavoda. S presežki prihodkov na odhodki, ki jih zavod pridobi z opravljanjem dejavnosti, ki ni javna služba, razpolaga zavod samostojno. Navedeno pomeni, da je pomembno iz katerih finančnih virov oz. sredstev namerava lekarna podariti sredstva za nakup ultrazvoka. Iz statuta zavoda je razvidno, da ni mogoča donacija lekarne iz presežkov prihodkov na odhodki iz naslova opravljanja javne službe, temveč le iz naslova dejavnosti, ki ni javna služba.
2. Zbiranje donacij
Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99) v četrtem odstavku 2. člena določa, da se v proračunu izkazujejo vsi prejemki, ki pripadajo državi oz. občini (torej tudi donacije!) in vsi izdatki države oz. občine za posamezne namene. V tej določbi je zajeto načelo enotnosti proračuna in načelo popolnosti proračuna. Obe načeli predstavljata osnovno izhodišče za urejanje sistema financiranja javne porabe v Republiki Sloveniji, saj sta določeni v prvem odstavku 148. člena Ustave Republike Slovenije. Načelo popolnosti proračuna zahteva, da so v proračunu prikazani vsi prejemki in vsi izdatki države oz. občine. To načelo ne dovoljuje, da se prejemki države zbirajo na posebnih računih (pri drugih pravnih osebah), ne da bi bili pred tem zajeti v proračunu. Namen teh načel je predvsem v tem, da dobi Državni zbor oz. občinski svet ob obravnavi proračuna, ko določa okvire in namen porabe finančnih sredstev države oz. občine, celovit pregled o izdatkih države oz. občine, ter da se v proračunu zbere dovolj prejemkov, da se z njimi pokrijejo vsi izdatki države in občine.
V stališčih mednarodne teorije upravljanja z javnofinančnimi izdatki (Public Expenditure Management) je napotilo, da mora biti za obvladovanje nadzora nad izdatki in za večjo učinkovitost razporejanja proračunskih sredstev proračun čim celovitejši. Vsebovati mora vse prihodke in odhodke, ne glede na morebitne posebne ureditve upravljanja določenih programov. Če proračun ni celovit, ni zagotovila, da se bodo finančni viri namenili za načrtovane programe, ne bo mogoče zagotoviti ustreznega nadzora, vprašljiva bo zakonitost delovanja in odgovornost do javnosti. Z večanjem obsega sredstev, ki niso zajeta, se veča možnost korupcije in neučinkovite porabe javnih sredstev.
Tudi v praksi je načrtovani način plačila ultrazvoka netransparenten, saj naj bi donatorji nakazali svoja donatorska sredstva neposredno na račun prodajalca, razlika do prodajne cene pa bi bila plačana s pomočjo leasinga. Takšen način plačila ni pregleden. Mogoč je dvom, ali so, oz. ali bodo vsi zneski izkazani v pravih vrednostih. Takšen nepregleden način plačila povzroča tudi tveganje, ali bo zdravstveni dom knjižil v svojih poslovnih knjigah pošteno nabavno vrednost ultrazvoka in od le-te kasneje obračunaval pravilni znesek amortizacije. Če bo npr. na ta način nabavljeni ultrazvok kasneje knjižen v poslovnih knjigah zavoda le v višini vrednosti leasinga, bo njegova vrednost podvrednotena in v primeru odtujitve oz. kasnejše prodaje, bi lahko zdravstveni dom bil tudi oškodovan.
Ob upoštevanju navedenih zakonskih določil ter v izogib sumom glede neučinkovite porabe in prisotnosti morebitnih koruptivnih ravnanj, je torej edina možnost, da se vsa podarjena sredstva zberejo na računu zdravstvenega doma, zdravstveni dom pa s tako zbranimi sredstvi ob upoštevanju sprejetega investicijskega načrta in skladno s predpisi o javnem naročanju izvede nabavo potrebne medicinske opreme – ultrazvoka.
3. Nabava opreme
Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06) določa obvezna ravnanja naročnikov in ponudnikov pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj. Nabava ultrazvoka v zdravstvenem domu je po določbi 2. člena navedenega zakona “javno naročilo blaga” katerega predmet je nakup, zakup, najem ali nakup blaga na kredit, z možnostjo odkupa ali brez te možnosti in vključuje tudi storitev namestitve in inštalacije. Zdravstveni dom ima v konkretnem primeru namen kupiti ultrazvok, zato je dolžan kot naročnik upoštevati določbe zakona o javnem naročanju, predvsem obveznost javnega razpisa, načine plačila pa lahko določi v razpisni dokumentaciji.
Zakon o javnem naročanju določa, da morajo ureditev, razvoj sistema javnega naročanja in njegovo izvajanje temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (Uradni list RS – Mednarodne pogodbe, št. 7/04) in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti. Ta zakon v 7. členu določa, da naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Ker v konkretnem primeru zdravstveni dom ne prejema aparature od svojih donatorjev, temveč jo kupuje deloma iz svojih in deloma iz njihovih sredstev in to le na osnovi ene ponudbe, predstavlja takšna nabava nabavo mimo določb zakona o javnem naročanju in kršitev načela zagotavljanja konkurence med ponudniki.
Komisija ob zaključku ugotavlja naslednje: da bi bilo pri načrtovanem nakupu medicinske opreme zagotovljeno popolno spoštovanje veljavne zakonodaje, bi morala najprej lekarna – donatorka preveriti, ali lahko res podari načrtovana sredstva, vsa podarjena sredstva bi se morala zbrati na računu zdravstvenega doma, nakup medicinske opreme pa bi se lahko izvedel le ob absolutnem upoštevanju določil Zakona o javnem naročanju.
Drago Kos
Predsednik