Ravnanje uradnih oseb Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije, ki v postopku za sprejem tujca v državljanstvo Republike Slovenije opustijo dolžno nadzorstvo in odločijo v nasprotju z dolžnim ravnanjem, ki ga zahteva Zakon o državljanstvu, ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 23.1.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 62
- Ravnanje uradnih oseb Ministrstva za notranje zadeve Republike Slovenije, ki v postopku za sprejem tujca v državljanstvo Republike Slovenije opustijo dolžno nadzorstvo in odločijo v nasprotju z dolžnim ravnanjem, ki ga zahteva Zakon o državljanstvu, ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije (Komisija) je od enega zunanjih oddelkov Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije prejela dopis, v katerem je državno tožilstvo izrazilo upravičen dvom, da je odločanje uradnih oseb pri sprejemu tujca v državljanstvo Republike Slovenije potekalo skladno s pravili in dobro prakso tovrstnih postopkov. Zaradi tega je državno tožilstvo ocenilo, da to utegne biti tudi predmet pristojnosti Komisije. Komisija je zadevo sprejela v obravnavo in na podlagi 11. člena Zakona o preprečevanju korupcije, (ZPKor) (Uradni list RS 2/04) zaprosila MNZ za vpogled v dokumentacijo.
Vpogled spisa je pokazal, da je v navedenem primeru za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije z naturalizacijo zaprosil državljan ene od arabskih držav (vlagatelj). Njegovo vlogo so uradne osebe MNZ preučile v skladu z Zakonom o državljanstvu (ZDRS) – uradno prečiščeno besedilo (ZDRS-UPB1) (Uradni list RS, št. 7/03) (veljaven do 21.12.2006) in na podlagi dokazil v postopku ocenile, da izpolnjuje vse pogoje, razen pogoja iz 2. točke prvega odstavka 10. člena ZDRS o tem, da je ali da bo odpuščen iz dotedanjega državljanstva. Pri preverjanju 8. točke 10. člena ZDRS, ki zahteva, da sprejem v državljanstvo Republike Slovenije ne predstavlja nevarnosti za javni red, varnost ali obrambo države, so ugotovile, da je bila zoper vlagatelja podana kazenska ovadba za kaznivo dejanje po 133. členu Kazenskega zakonika (KZ), vendar so ocenile, da v tej fazi ovadba ne more vplivati na nadaljnji postopek za sprejem v državljanstvo. Zato so vlagatelju na podlagi 11. člena ZDRS izdale “ZAGOTOVILO”, v katerem so izrecno zapisale, da “bo sprejet v državljanstvo Republike Slovenije, če bo dokazal, da je ali da bo odpuščen iz dosedanjega državljanstva in če bo ob predložitvi tega dokaza še vedno izpolnjeval tudi ostale zakonite pogoje za sprejem v državljanstvo”.
Z zagotovilom je bil vlagatelj izrecno opozorjen, da mora poleg dokazila o odpustu iz prejšnjega državljanstva izpolnjevati tudi vse ostale zakonite pogoje za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. Kljub temu je po izdaji zagotovila kazniva dejanja, katerih storilec se preganja po uradni dolžnosti, ponovil. S kaznivimi dejanji je ogrožal življenje, dostojanstvo in osebno varnost slovenskih državljanov ter s tem kršil javni red Republike Slovenije. Komisija je z vpogledom v dokumentacijo v spisu ugotovila, da so bile uradne osebe MNZ s tem seznanjene. V dopisu z dne 28.04.2005, poslanem MNZ, piše, da je bila dne 26.04.2005 zoper vlagatelja podana prijava pristojni policijski upravi zaradi nasilništva nad zakonsko partnerko in njunim (mladoletnim) otrokom. V dopisu je prošnja uradnim osebam MNZ, ki vodijo postopek za sprejem vlagatelja v državljanstvo Republike Slovenije, da obvestilo upoštevajo in ustrezno ukrepajo. Dopis z dne 13.5.2005, prav tako poslan MNZ, med drugim navaja, da je vlagatelj trenutno v priporu in da zoper njega pri pristojnem okrožnem sodišču poteka preiskovalni postopek zaradi kaznivih dejanj z elementi nasilja. Temu je v dopisu dodano, da je bil vlagatelj pri pristojnem sodniku za prekrške že večkrat kaznovan za prekrške z elementi nasilja ter da zaradi tega ne izpolnjuje pogoja za pridobitev slovenskega državljanstva, določenega v 8. točki 10. člena ZDRS. Dopis z dne 11.1.2006 se sklicuje na prejšnjega in obvešča uradne osebe MNZ, da je sodišče razvezalo zakonsko zvezo vlagatelja in mu odvzelo pravico do osebnih stikov z mladoletnim otrokom.
Dopis, ki ga je zunanji oddelek Vrhovnega državnega tožilstva RS poslal Komisiji, navaja, da je bil zoper vlagatelja 29.4.2005 odrejen pripor in nato uvedena preiskava suma storitve kaznivega dejanja, za katerega je zagrožena kazen zapora v trajanju najmanj treh let. Na podlagi obtožbe okrožnega državnega tožilstva je okrožno sodišče vlagatelja, takrat že obtoženca, spoznalo za krivega po obtožbi, končno pa mu je bila s preklicem pogojne obsodbe, katero je pred tem izreklo pristojno okrajno sodišče, izrečena enotna kazen treh let in treh mesecev zapora, poleg tega pa še stranska kazen izgona tujca iz države Republike Slovenije za dobo petih let. Obtoženec (vlagatelj) in njegov zagovornik sta zoper sodbo vložila pritožbo. Višje sodišče je med postopkom prejelo fotokopijo odločbe MNZ, s katero je bil vlagatelj sprejet v državljanstvo Republike Slovenije, in je zato razsodilo, da se sodba okrožnega sodišča v odločbi o kazenskih sankcijah spremeni tako, da se mu stranska kazen izgona iz države ne izreče, ker je bil medtem sprejet v državljanstvo Republike Slovenije, v ostalem pa je potrdilo prvostopno sodbo. Državno tožilstvo v dopisu Komisiji dodaja, da je v preteklosti MNZ pri pristojnem državnem tožilstvu opravljalo pisne poizvedbe v kakšnem stadiju je kazenska ovadba, če je bila oseba, ki je zaprosila za državljanstvo, pred tem ovadena.
Ko je vlagatelj 6.1.2006 predložil dovoljenje organov svoje matične države, da mu bo po sprejemu v slovensko prenehalo prejšnje državljanstvo, so mu uradne osebe MNZ izdale odločbo, da je sprejet v državljanstvo Republike Slovenije. V obrazložitvi odločbe je zapisano, da so izpolnjeni pogoji 10. člena v zvezi s tretjim odstavkom 12. člena zakona (ZDRS). Čeprav so medtem na strani vlagatelja nastopila objektivna dejstva, ki bistveno vplivajo na pogoje za sprejem v slovensko državljanstvo, o katerih so bile obveščene, so uradne osebe MNZ v postopku pred izdajo odločbe za sprejem v slovensko državljanstvo ocenile, da po izdaji “zagotovila” iz 11. člena ZDRS ni več mogoče niti preverjati niti upoštevati novih dejstev pri pogojih, ki so bili predhodno že preverjeni. Iz vpogledanih dokumentov izhaja, da so se glede tega posvetovale s Službo vlade za zakonodajo (mnenje SVZ, št. 213-1/2006-DT, 22.2.2006, izdano v zvezi z 11. členom ZDRS). Iz pripomb uradnih oseb MNZ na uradni zaznamek o ugotovitvah predstavnika Komisije ob vpogledu v spis izhaja, da se mnenje SVZ ne nanaša na konkreten primer, ker je bilo izdelano v okviru priprav na spremembo ZDRS. Interpretacija je po mnenju SVZ pokazala, da 11. člen ZDRS ne zahteva dvakratnega preverjanja pogojev za podelitev državljanstva. Za drugačno interpretacijo so ocenili potrebo po spremembi ZDRS, ki bi na nedvoumen in jasen način določala ponovno preverjanje oziroma izkazovanje izpolnjevanja pogojev. V tem smislu je zakonodajalec 11. člen ZDRS spremenil z novelo iz leta 2006.
Komisija se ni spuščala v smotrnost spremembe 11. člena ZDRS – ta je po našem mnenju učinkovitost državnih organov pri ponovnem preverjanju pogojev za sprejem v slovensko državljanstvo omejila, saj je z izjemo 6. in8. točke 10. člena vse ostale pogoje ex legeizključila – ker za to ni niti pristojna. Glede dolžnega ravnanja uradnih oseb MNZ v obravnavanem primeru pa je Komisija ugotovila, da prejšnja ureditev 11. člena ZDRS ponovnega preverjanja ni izključevala. V prvem odstavku 11. člena ZDRS, ki je veljal do 21.12.2006, ko je bil noveliran, je določeno: “Osebi, ki vloži prošnjo za pridobitev državljanstva Republike Slovenije z naturalizacijo, se lahko izda zagotovilo, da bo sprejeta v državljanstvo, če izpolnjuje pogoje iz 1., 3., 4., 5., 6., 7., 8., 9. in 10. točke prvega odstavka prejšnjega člena”. Drugi odstavek 11. člena ZDRS je določal: “Če oseba iz prejšnjega odstavka v roku dveh let od vročitve zagotovila ne predloži dokazov iz 2. točke prvega odstavka prejšnjega člena, se šteje, da je svojo vlogo umaknila«. Prvi odstavek torej za izdajo “zagotovila” zahteva izpolnjevanje vseh pogojev, razen 2. točke 10. člena. Drugi odstavek pa vsebuje le pravno domnevo o umiku vloge, če vlagatelj dokaza o odpustu iz prejšnjega državljanstva ne predloži v roku 2 let, in ničesar ne govori o prepovedi državnim organom, da ne bi smeli ponovno preverjati novih dejstev, ki lahko bistveno učinkujejo na končno odločitev za sprejem v slovensko državljanstvo.
Sistematična pravna razlaga ZDRS ponovno preverjanje po mnenju Komisije dopušča in ga celo zahteva. Argument nadrejenosti (hierarhije) 10. člena ZDRS jasno pokaže, da 11. člen ZDRS ne more izključevati dolžnega ravnanja uradnih oseb, da preverjanje pogojev ponovijo, če tako zahtevajo nova dejstva, in sicer ne glede na to, v kateri fazi je postopek za izdajo odločbe o sprejemu v državljanstvo. Komisija v določenem pogledu soglaša z mnenjem SVZ, da je zagotovilo svojevrsten upravni akt, ki ima določene posledice, vendar ob upoštevanju, da je lahko predmet tega akta le vprašanje, ali je stranka v predpisanem roku zahtevano dokazilo predložila ali ne. V obravnavanem primeru je državni organ (MNZ) vlagatelja v “zagotovilu” pravilno opozoril, da mora ob predložitvi zahtevanega dokazila še vedno izpolnjevati tudi vse druge zakonske pogoje za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. S tem mu je dal jasno vedeti, da ga predložitev dokazila nikakor ne odvezuje pogoja spoštovati javni red Republike Slovenije in drugih pogojev, ki jih za sprejem v slovensko državljanstvo z naturalizacijo terja ZDRS. Zato Komisija meni, da je mnenje SVZ splošne narave, ki uradnih oseb MNZ v nobenem primeru ne odvezuje dolžnega ravnanja, da v obravnavanem primeru preverjajo pogoje iz 10. člena in tretjega odstavka 12. člena ZDRS tudi po izdaji zagotovila iz 11. člena ZDRS, saj je medtem vlagatelj z izvrševanjem kaznivih dejanj zavestno in hote kršil javni red Republike Slovenije ter tako ogrožal varnost življenja, dostojanstvo in pravice njenih državljanov.
Komisija je pri sprejemanju načelnih mnenj že večkrat izrecno opozorila, da ne presoja ustavnosti in zakonitosti, prav tako ne ocenjuje ravnanja uradnih oseb v smislu kazenske ali drugih oblik odgovornosti posameznika, ker je to pristojnost drugih državnih organov. Komisija v načelnem mnenju le ugotavlja, ali morebitna kršitev “dolžnega ravnanje” uradnih oziroma odgovornih oseb v posameznem primeru ustreza definiciji korupcije po 3 alineji 2. člena ZPKor. Pri ugotavljanju, kaj je v danem primeru »dolžno ravnanje« in kje so njegove meje, pa mora Komisija izhajati najprej iz ustave in zakonov. Vezanost državnih organov na ustavo in zakone je torej temeljna podlaga in okvir “dolžnega ravnanja” uradnih oziroma odgovornih oseb. Po ugotovitvi, kaj je in kje so meje “dolžnega ravnanja”, mora Komisija v skladu z ZPkor preučiti, ali je bilo konkretno (dejansko) ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb “v nasprotju z dolžnim ravnanjem” in ali je pri tem komu nastala “korist”. Zaradi tega je Komisija v pripravljalnem postopku za izdajo tega načelnega mnenja poleg ugotavljanja dejstev in razlage posameznih določb ZDRS temeljito preučila še gradivo zakonodajnega postopka za sprejem ZDRS (Predlog za izdajo Zakona o državljanstvu Republike Slovenije z osnutkom zakona, št. 213-11/90-2/11 z dne 6.5.1991), da bi tudi na ta način preverila, ali bi morda zgodovinska in teleološka pravna metoda pokazali, da je imel zakonodajalec pri 11. členu ZDRS kakršen koli namen omejiti “dolžno ravnanje” uradnih oseb, da po izdanem zagotovilu ponovno preverjajo nova dejstva, ki bi lahko bistveno vplivala na izpolnjevanje pogojev za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije.
Pri ugotavljanju “dolžnega ravnanja” in razumevanju 11. člena ZDRS Komisija ni našla razlogov, da uradne osebe MNZ pri obravnavi vloge in izdaji “zagotovila” ne bi smele ponovno preverjati, ali vlagatelj še vedno izpolnjuje zakonske pogoje za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije. Glavni namen 11. člena ZDRS je po intenci zakonodajalca preprečevanje apatridnosti: da ne bi oseba v postopku ostala brez prejšnjega državljanstva preden bi bila sprejeta v državljanstvo Republike Slovenije; ter omejevanje števila dvojnih državljanstev na državni in meddržavni ravni. Preprečevanje apatridnosti praviloma zavezuje tako državo, v kateri oseba prosi za državljanstvo, kot državo po prejšnjem državljanstvu. V obravnavnem primeru je iz odločbe za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije razvidno, da so pristojni organi matične države vlagatelju izdali dovoljenje za pridobitev državljanstva, “brez obdržanja prejšnjega državljanstva”. Z dovoljenjem, da lahko sprejme državljanstvo Republike Slovenije, mu torej prejšnje državljanstvo ni prenehalo, saj bi ga v tem primeru matična država postavila v situacijo apatrida. Z drugimi besedami, vlagatelj je imel prejšnje državljanstvo vse do odločbe za sprejem v slovensko državljanstvo. Drugi razlogi, poleg apatridnosti, ki bi po izdaji “zagotovila” preprečevali pristojnim organom in uradnim osebam ponovno preverjanje izpolnjevanja pogojev, po mnenju Komisije v ZDRS ne obstajajo. Zato 11. člena ZDRS ni mogoče razlagati tako, da uradne osebe MNZ po izdaji zagotovila ne bi smele oziroma ne bi bile dolžne ponovno preveriti, ali vlagatelj še vedno izpolnjuje vse zakonske pogoje, kot jih za naturalizacijo določata 10. člen in tretji odstavek 12. člena ZDRS. Pri tem se Komisija ponovno sklicuje tudi na samo besedilo “zagotovila”, da mora vlagatelj ob predložitvi dokaza, da je ali da bo odpuščen iz dotedanjega državljanstva, še vedno izpolnjevati vse ostale zakonske pogoje. Sodeč po vsebini dopisa Vrhovnega državnega tožilstva, poslanega Komisiji, je bilo preverjanje podatkov o stanju kazenske ovadbe v preteklosti standard dobre prakse MNZ pri obravnavi vlog za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije.
Po vpogledu spisa in preučitvi gradiva, na katero se v obrazložitvi sklicuje, je Komisija ugotovila, da so po prvem preverjanju pogojev 10. člena ZDRS in izdaji zagotovila po 11. členu ZDRS pri vlagatelju nastopila nova dejstva, ki nesporno učinkujejo na javni red Republike Slovenije. S pravnomočnostjo sodbe, s katero je sodišče razvezalo zakonsko zvezo, pa je vlagatelju prenehal tudi pogoj za sprejem v državljanstvo po naturalizaciji iz tretjega odstavka 12. člena ZDRS. Komisija meni, da bi morale uradne osebe MNZ v okviru dolžnega ravnanja pri vodenju postopka in izdaji odločbe za sprejem v slovensko državljanstvo ta dejstva upoštevati. Ne glede na določbo 11. člena, bi morale v zvezi s kazenskimi ovadbami zoper vlagatelja ravnati v smislu šestega odstavka 10. člena ZDRS in prekiniti postopek do pravnomočne odločitve v kazenskem postopku. Pri odločanju o sprejemu v državljanstvo pa upoštevati, da vlagatelj ne izpolnjuje več pogoja iz takratne 8. točke 10. člena (nevarnost za javni red) in pogoja iz tretjega odstavka 12. člena ZDRS, ki zahteva, da mora biti vlagatelj za sprejem v državljanstvo z naturalizacijo vsaj dve leti poročen z državljanom Republike Slovenije.
Državljanstvo je temeljna vez posameznika z državo, ki mu poleg varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin jamči vrsto različnih možnosti za uresničitev osebnih ciljev in koristi. Ob sprejemu v državljanstvo Republike Slovenije državljan Republike Slovenije postane hkrati državljan Evropske unije. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da državljanstvo posameznika tudi zavezuje, da sprejema in spoštuje pravni red države, ki mu ga je podelila. Med glavnimi pogoji, ki jih je v času odločanja v obravnavanem primeru določal ZDRS, je izjava po 10. točki 10. člena ZDRS (novela govori o prisegi), da oseba s pridobitvijo državljanstva Republike Slovenije soglaša s pravnim redom Republike Slovenije. Ugotovitve Komisije kažejo, da je vlagatelj pravni red Republike Slovenije grobo kršil, še preden je z njim soglašal. Uradne osebe MNZ so kljub temu odločile, da izpolnjuje vse zakonske pogoje in mu izdale odločbo, da je sprejet v državljanstvo Republike Slovenije. Komisija ni pristojna ocenjevati razlogov za takšno odločitev, na podlagi dejstev in določb ZDRS lahko le ugotovi, da so uradne osebe MNZ v obravnavanem primeru vodile postopek in odločale v nasprotju z “dolžnim ravnanjem” ter s tem omogočile vlagatelju pridobitev koristi v obliki državljanstva Republike Slovenije, posledično pa tudi razveljavitev stranske kazni izgona iz države, zaradi česar Komisija za preprečevanje korupcije meni, da to ravnanje ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik