Načelno mnenje številka 60

Ravnanje uradnih oseb Vlade Republike Slovenije, ki so odločile, da lahko Avto-moto zveza Slovenije poleg Slovenske vojske in Policije edina opravlja helikopterske prevoze za potrebe nujne medicinske pomoči in prevoze do zdravstvene službe oziroma med bolnicami, ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.

Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 9.1.2007 sprejela

Načelno mnenje številka 60

• Ravnanje uradnih oseb Vlade Republike Slovenije, ki so odločile, da lahko Avto-moto zveza Slovenije poleg Slovenske vojske in Policije edina opravlja helikopterske prevoze za potrebe nujne medicinske pomoči in prevoze do zdravstvene službe oziroma med bolnicami, ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.

Obrazložitev

Vlada Republike Slovenije je na predlog Ministrstva za obrambo (gradivo, št. 017-05-34/2000-21, 24.11.2005), na 51. redni seji, dne 01.12.2005, sprejela sklep o spremembah in dopolnitvah Uredbe o organiziranju, opremljanju in usposabljanju sil za zaščito, reševanje in pomoč (Uradni list RS, št. 22/99, 99/99, 102/00, 33/02, 106/02 in 21/05). V 27. a členu Uredbe o spremembi in dopolnitvi Uredbe o organiziranju, opremljanju in usposabljanju sil za zaščito, reševanje in pomoč (v nadaljevanju: uredba), objavljena v Uradnem listu RS 110/05, je Vlada določila, da je Avto-moto zveza Slovenije (AMZS) poleg vojske in policije edina, ki lahko opravlja helikopterske prevoze za potrebe nujne medicinske pomoči ob prometnih nesrečah in prevoze poškodovanih (drugi odstavek 27.a člena Uredbe), kot tudi prevoze obolelih do zdravstvene službe oziroma med bolnicami (tretji odstavek 27.a člena Uredbe). Na tej podlagi je Ministrstvo za zdravje obvestilo javnost, da so AMZS podelili koncesijo za opravljanje navedenih storitev. Podatki o usklajevanju med Ministrstvom za zdravje, Ministrstvom za obrambo in Ministrstvom za notranje zadeve na eni ter dogovori funkcionarjev z AMZS in zasebnim helikopterskim prevoznikom na drugi strani pa so pokazali, da koncesija ni bila podeljena. Obvestila Ministrstva za zdravje in izjave ministra za zdravje v Državnem zboru kažejo, da bi postopek odločanja, da lahko AMZS poleg Slovenske vojske in Policije edina opravlja tovrstne naloge za potrebe reševanja, nujne medicinske pomoči in prevozov bolnikov, lahko bil premišljen, načrten ter usklajen na najvišji ravni ministrstev. Te odločitve je Vlada Republike Slovenije potrdila in jih nato uredila s 27.a členom uredbe. Ravnanja, ki so sledila, in koristi, ki sta jih bodisi z ustnimi ali drugačnimi zagotovili predstavnikov države dobila AMZS ter zasebno podjetje za izvajanje helikopterskih storitev, pa kažejo izrazit namen in vztrajnost posameznih uradnih oseb, da jim to korist zagotovijo v nasprotju z veljavnimi predpisi Republike Slovenije.

2. V začetku decembra 2006 je Ministrstvo za zdravje na svoji spletni strani objavilo javno sporočilo z naslovom: “Helikopterska nujna medicinska pomoč (HNMP) je začela z rednim delovanjem”. V sporočilu je med drugim zapisano, da je v začetku meseca decembra po več kot triletnem poskusnem delovanju z rednim delom pričela Helikopterska nujna medicinska pomoč (HNMP) s sedežem na Brniku. Svoje delo so ministru za zdravje, predsedniku AMZS in drugim gostom ter novinarjem predstavili 4. decembra 2006. Iz sporočila Ministrstva za zdravje med drugim izhaja, da je AMZS “po uredbi vlade nosilec koncesije za to dejavnost”. Enako obvestilo je 7. decembra 2006 na svoji spletni strani objavila AMZS.[1]

Minister za zdravje je 12. decembra 2006 v svojem govoru poslancem Državnega zbora dejal, da je do najema helikopterskih storitev AMZS prišlo zaradi odpovedi oziroma prekinitve aktivnosti obrambnega ministrstva na področju prevažanja bolnikov, pa tudi Ministrstva za notranje zadeve. “Namreč, projekt je bil prej pilotski, kot se temu reče, to pomeni, da je bil poskusni projekt. In ta projekt je potekel že konec leta 2004 oziroma 2005. Takrat smo se odločili, da gremo v resen projekt, ne pilotski, ne poskusni. In na podlagi tega smo se pač odločili za tak način, kakršen je sedaj bil izpeljan z uredbo Vlade, da prepustimo organizacijo tega delovanja Avtomoto zvezi Slovenije, ki je to tudi dobro izpeljala. In stvar deluje. Stvar od 1. decembra že deluje in zaenkrat nismo najemali kakih posebnih tujcev. Na zadevo pa je treba pogledati še z drugimi očmi. V prejšnjem obdobju, ko so to opravljali helikopterji obrambnega ministrstva ali policije, smo imeli kar določene težave v izvajanju službe. Moram povedati, da je bilo treba vedno sproti opremiti helikopter za vsak let. Če si predstavljate, kaj to pomeni, potem je to ogromna izguba časa. Zdaj je bil ta helikopter namenjen tudi drugim aktivnostim, ne samo reševanju; če bi bil samo za to, bi še šlo. Namenjen je bil tudi za prevoze in za vse mogoče druge stvari, ki jih vojska pač potrebuje. Zato smo se odločili za mogoče malo dražji način, ampak za helikopter, ki bo takoj na razpolago, ki bo ves čas na razpolago in ki bo primerno opremljen za transport ranjencev in bolnikov v tistem trenutku. In mislim, da tu ni prav ničesar narobe. Mi želimo samo pacientom približati in skrajšati interventni čas. In morate mi verjeti, da to področje zelo dobro poznam”.[2]

Naslednji dan, 13. decembra 2006, je minister za zdravje v nadaljevanju govora poslancem ponovil, da je bila s spremembami in dopolnitvami uredbe o organiziranju, opremljanju in usposabljanju za zaščito, reševanje in pomoč, ki jo je Vlada Republike Slovenije sprejela decembra 2005, sprejeta ustrezna pravna podlaga za ureditev helikopterskega reševanja za potrebe zagotavljanja nujne medicinske pomoči. Naloge, ki jih iz tega naslova opravlja Avto moto zveza Slovenije so določene v drugem odstavku 27a. člen uredbe, med drugimi nalogami tudi zagotavljanje helikopterskih prevozov za nudenje nujne medicinske pomoči ob prometnih nesrečah, ter prevoz obolelih do nujne zdravstvene službe oziroma prevoz obolelih med bolnišnicami, razen helikopterskega reševanja v gorah. Minister je povedal, da je AMZS registrirana kot društvo, ki skrbi za voznike, izobraževanje, preventivo, seznanjanje s tehničnimi dosežki v avto industriji ter da ima (AMZS) ustanovljeno tudi delniško družbo. Izjavo iz prejšnjega dne o odpovedi sodelovanja Ministrstva za obrambo, pa je minister spremenil. Dejal je, da je do začetka postopka delovanja helikopterske službe AMZS prišlo na podlagi dogovora med ministri, pristojnimi za urejanje zaščite in reševanja (minister za obrambo in minister za notranje zadeve). S tem v zvezi so bili sprejeti vsi nadaljnji ukrepi, vključno z ukrepom Vlade (uredbo), ki omogoča navedeno poslovanje AMZS, je v govoru poslancem še dodal minister za zdravje Bručan.[3]

3. Vladna uredba je splošni pravni predpis. Urejanje pravic in obveznosti v splošnih pravnih predpisih mora spoštovati splošno in abstraktno pravilo, ki se nanaša na nedoločeno število pravnih naslovljencev. Pravilo splošnosti terja, da so enako in nepristransko obravnavani vsi, ki so v isti skupini pravnih subjektov. Na ta način splošni pravni predpisi zagotavljajo enakost in pravno varnost, omogočajo in utrjujejo varnost temeljnih ekonomskih razmerij, varnost prometa dobrin ter varnost oseb, ki so nosilke ekonomskih interesov.[4]

Sklicujoč se na doktrinarno pravno pravilo o splošnosti in nepristranskosti pravnih predpisov ter prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije o urejanju pravic in obveznosti v splošnih pravnih predpisih, Komisija meni, da 27. a člen uredbe ne sledi določbi 153. člena Ustave Republike Slovenije in ne določbi 73. člena Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN) (Uradni list RS, št. 64/94, 33/00 – odl. US, 87/01 – ZMatD, 52/02 – ZDZ-1 in41/04 – ZVO-1). Prav tako je po mnenju Komisije sporen tudi Pravilnik o pogojih izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči (Uradni list RS 127/06), ki ga je na podlagi 27. a člena Uredbe izdal minister za zdravje, saj je bil sprejet na napačni pravni podlagi, po drugi strani pa ureja vprašanja, ki bi jih kvečjemu lahko urejal Zakon o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) ali na njem temelječ podzakonski predpis. Ta zakon, kot področni predpis, določa, kaj je nujna medicinska pomoč in reševalna služba, kje je organizirana, kdo jo izvaja in pod kakšnimi pogoji je dovoljeno nekomu podeliti koncesijo za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Ministrstvo za zdravje, ki je po resornem načelu pristojno za izvajanje in nadzor nad izvajanjem ZZDej, se je določbam tega zakona v primeru AMZS enostavno izognilo.

Zakonska podlaga, na katero se predmetna uredba o reševanju in zagotavljanju pomoči sklicuje, so 73. in 76. člen Zakona o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami (ZVNDN) (Uradni list RS, št. 64/94, 33/00 – odl. US, 87/01 – ZMatD, 52/02 – ZDZ- 1 in 41/04 – ZVO-1) ter 8. in 10. člen Zakona o gasilstvu (Uradni list RS, št. 71/93, 1/95, 28/95, 73/97 – odl. US, 28/00 in 91/05). Za oceno skladnosti 27.a člena uredbe, s katerem je Vlada za izvajanje helikopterskih prevozov za potrebe nujne medicinske pomoči določila AMZS, je ključen 73. člen ZVNDN. S tem členom so urejena pravila sodelovanja društev, drugih nevladnih organizacij oziroma javne službe pri opravljanju nalog zaščite, reševanja in pomoči. Prvi odstavek 73. člena ZVNDN določa, da je za tako sodelovanje potrebna odločitev pristojnega organa lokalne skupnosti ali državnega organa, ki je pred tem dolžan preveriti izpolnjevane zakonsko določenih pogojev. Drugi odstavek istega člena izrecno zahteva, da mora organ iz prejšnjega odstavka določiti zlasti: vsebino, obseg in način opravljanja nalog oziroma javne službe; začetek izvajanja nalog oziroma javne službe; finančna sredstva, ki jih zagotavlja lokalna skupnost oziroma država za opravljanje nalog oziroma javne službe; finančna sredstva za plačevanje prispevkov za pravice v primeru poškodbe pri delu in poklicne bolezni v skladu s tem zakonom; nadzor nad opravljanjem nalog oziroma javne službe. Tega pristojni organ oziroma organi države v primeru AMZS niso storili. Določba 73. člena ZVNDN terja, da mora pristojni organ pred odločitvijo o sodelovanju društva, druge nevladne organizacije oziroma javne službe pri opravljanju nalog zaščite, reševanja in pomoči izvesti postopek, v katerem mora oceniti možnost za izpolnjevanje ali neizpolnjevanje predpisanih pogojev, se pravi odločati o konkretnih vprašanjih, pravicah in obveznostih. V nasprotju s tem pa je Vlada Republike Slovenije na predlog udeleženih ministrstev in njihovih funkcionarjev z uredbo določila, da je AMZS edina, ki lahko poleg vojske in policije opravlja storitve helikopterskih prevozov za potrebe nujne medicinske pomoči ob prometnih nesrečah in prevoze poškodovanih (drugi odstavek 27.a člena Uredbe), kot tudi prevoze obolelih do zdravstvene službe oziroma med bolnicami (tretji odstavek 27.a člena Uredbe).

Uredbe in drugi podzakonski predpisi morajo biti v skladu z Ustavo in zakoni (153. člen Ustave). Dejstvo, da je Vlada Republike Slovenije z uredbo določila, da je AMZS edina, ki lahko poleg vojske in policije opravlja storitve helikopterskih prevozov za potrebe nujne medicinske pomoči ob prometnih nesrečah in prevoze poškodovanih ter prevoze obolelih do zdravstvene službe oziroma med bolnicami, pa ne samo, da ne sledi 153. členu Ustave, ampak tudi ne temeljnemu ustavnemu načelu enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), 22. členu Ustave o enakem varstvu pravic in 74. členu Ustave o svobodni gospodarski pobudi ter prepovedi nelojalne konkurence in dejanj, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Gre za temeljna ustavna načela in konkretne ustavne določbe, ki jih ustavnopravna stroka uvršča med prvine pravne države (2. člen Ustave).[5]

4. Ministrstvo za zdravje izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči (HNMP) ni oddalo s koncesijo, ne na osnovi javnega naročila, niti ni oddalo naročila na osnovi sklenjene pogodbe, temveč se je pokazalo, da naj bi AMZS kot izvajalec opravljal to dejavnost v mesecu decembru 2006 na osnovi dogovora z ministrom za zdravje. Komisija ob tem opozarja, da je glede na Razlagalno poročilo o koncesijah po evropskem pravu iz leta 2000 (Commission Interpretative communication on concessions under Community law, Brussels, 12.4.2000, UL 121/2000) vprašljivo, pod kakšnimi pogoji je za takšne storitve sploh možno podeliti koncesijo.

Ministrstvo za zdravje je AMZS kot izvajalca HNMP vključilo v posel tako, da je le-ta začel opravljati svojo dejavnost, pri čemer niso bile odpovedane že sklenjene in še vedno veljavne s Slovensko vojsko in Policijo (6 mesečni odpovedni rok). ZZZS kot plačnik storitev HNMP ni mogel in tudi ne more plačati računov izvajalca AMZS, ker ni bil naročnik teh storitev, niti nima z izvajalcem sklenjene ustrezne pogodbe.

Komisija za preprečevanje korupcije ugotavlja, da ministrstvo za zdravje pri tem ni upoštevalo 53. člena Zakona o javnih financah (ZJN-1, Uradni list RS, št. 79/99 in nasl.), ki določa, da se lahko pogodba za nabavo storitev v breme proračunskih sredstev sklene samo skladno s predpisi o javnem naročanju. Pogodba z AMZS sicer ni bila sklenjena, vendar je iz javno dostopnih virov vseeno mogoče ugotoviti, da je pred začetkom letenja podjetja Flycom prišlo do določenih dogovorov med MZ in AMZS.

Predpisi o javnem naročanju, konkretno Zakon o javnih naročilih (ZJN-1, Uradni list RS, št. 39/2000 in nasl.) predvsem zahtevajo upoštevanje načela zagotavljanja konkurence med ponudniki (5. člen). Ministrstvo za zdravje bi zagotovilo izvajanje tega načela, če s svojimi odločitvami drugih potencialnih izvajalcev ne bi enostavno izključilo iz postopkov oziroma bi jim dalo možnost sodelovanja v teh postopkih. Iz danes dostopnih podatkov je razvidno, da bi v tem primeru medsebojno konkurirala najmanj dva zasebna ponudnika, to je AMZS oz. Flycom in Letalska šola Hel-Air iz Maribora.

Ministrstvo za zdravje je tudi kršilo načelo transparentnosti, ki določa, da morajo biti postopki naročanja javni (6. člen ZJN-1).

ZJN-1 je prenehal veljati dne 22.12.2006, ko ga je nadomestil Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 128/06), ki se je začel uporabljati 7.1.2007 in ki je obe načeli ponovil in jih še bolj precizno definiral.

Ministrstvo za zdravje pred izvedbo projekta vključitve zasebnega izvajalca za opravljanje HNMP tudi ni izdelalo ekonomske analize projekta, kar bi mu omogočilo pripravo ustreznih izhodišč in priprave strokovnega gradiva kot podlage za izvedbo javnega razpisa oz. oddaje koncesije.

V okviru prve analize bi moralo upoštevati najmanj naslednje:

– velikost države in število prebivalcev:

Navedbe MZ, da HNMP nikjer po svetu ne izvaja vojska ali policija, so in niso utemeljene. V državah z visokim GDP in velikim številom prebivalstva je in mora biti razumljivo, da je dejavnost HNMP ločena od vojske in policije. Slovenija s svojo površino in 2 mio prebivalci in ustrezno nižjim GDP lahko poišče v okviru razpoložljivih možnosti tudi drugačen način izvajanja HNMP.

– prednosti in slabosti obstoječega izvajanja HNMP:

Pri investicijah v javnem sektorju nastopajo vzporedno s projektom poleg direktnih tudi indirektni učinki. Prednosti obstoječega sistema (s pomočjo vojske in policije) izvajanja HNMP so v tem, da

•  javni sektor že sedaj plačuje stroške pripravljenosti helikopterske ekipe (pilot in kopilot) za vojsko in policijo,
•  so stroški delovanja helikopterske ekipe za vojsko in policijo nižji, kot bi sicer bili, če ne bi vojska in policija opravljala letov za HNMP, ker ZZZS plača stroške poletov za potrebe HNMP. Če se zmanjša število poletov vojske in policije za HNMP, se za ustrezni del zmanjšajo prihodki vojske in policije iz naslova te dejavnosti, stroški kljub temu ostanejo, ker pač morajo piloti leteti določeno število ur,
•  vojaški in policijski piloti bi morali namesto ur letenja za HNMP izvajati v časovno primerljivem obsegu ure za ohranjanje licenc v obliki “trening” poletov.

Iz gradiva ZZZS za sejo Upravnega odbora, kjer so razpravljali o problematiki HNMP, je razvidno, da bi se naj stroški HNMP, v kolikor bi jo izvajala AMZS, na letni ravni povečali za 370 mio SIT iz naslova fiksnih stroškov (pripravljenost ipd.), ob tem, da je ZZZS v letu 2005 plačal skupaj za vse opravljene HNMP 100,5 mio SIT, v času 1-10/2006 pa 91 mio SIT. Ekonomska analiza smotrnosti načrtovanega projekta bi bila po mnenju Komisije torej več kot potrebna.

Z opisanim ravnanjem so torej uradne osebe Vlade Republike Slovenije kršile dolžno ravnanje, kot ga določajo Ustava Republike Slovenije, Zakon o varstvu pred naravnimi in drugimi nesrečami, Zakon o javnem financiranju in Zakon o javnih naročilih ter s takšnim ravnanjem omogočile pridobitev koristi AMZS v obliki začetka izvajanja helikopterske nujne medicinske pomoči, zaradi česar Komisija za preprečevanje korupcije ugotavlja, da to ravnanje ustreza definiciji korupcije iz 3.alinee 2.člena ZPKor.

S tem je načelno mnenje utemeljeno.

Drago Kos

Predsednik

——————————————————————————–

[1] Ministrstva za zdravje: http://www.mz.gov.si/si/splosno/novice/novica/article/9056/5349/?cHash=50fa3b014b

AMZS: http://www.amzs.si/default.asp?podrocje=307&novica=751

[2] Magnetogram 25. izredne seje Državnega zbora, dostopen na:http://www.dz-rs.si/index.php?id=97&cs=1&st=m&showdoc=1&unid=MDZ%7C67A8376235BEFFFBC12572420032D4BD.

[3] Magnetogram 25. izredne seje Državnega zbora, dostopen na: http://www.dz-rs.si/index.php?id=97&cs=1&st=m&showdoc=1&unid=MDZ%7C06A2098E504EE7D4C125724300330435.

[4] Pavčnik, M. (1997): Teorija prava, Cankarjeva založba, Ljubljana, str. 64-67.

[5] Glejte komentarje in odločbe Ustavnega sodišča k navedenim členom Ustave Republike Slovenije, objavljene v Šturm, L. et al. (2002): Komentar Ustave Republike Slovenije, FPDEŠ, Ljubljana.