Komisija za preprečevanje korupcije
Integriteta, odgovornost, transparentnost
Žvižgači – pogumni ljudje v nezavidljivih situacijah
Žvižgači imajo v rokah pogosto ključno stikalo, ki osvetli za javnost dotlej nevidne sporne, nepoštene in škodljive prakse, posledice katerih, če ostajajo skrite, niso slabe samo za posameznike ali organizacije, temveč za družbo kot celoto. Informacije o nepravilnostih imajo nepredstavljivo pomembno težo v boju za krepitev integritete in pravne države ter boju proti korupciji in ostalim nepravilnostim. Naloga žvižgačev je težka in nezavidljiva. Njihova zaščita pa pomanjkljivo urejena. Kakšna je in kakšna bi morala biti? Kdo so žvižgači in kakšne bitke bijejo? Ali nova Direktiva (EU) 2019/1937 Evropskega parlamenta in Sveta (Direktiva) za njihovo zaščito, z implementacijo katere tudi naša država zamuja, pomeni luč na koncu tunela? Pogovarjali smo se s pomočnikom vodje Službe za nadzor na Komisiji Albertom Nabernikom ter višjim svetnikom za upravne in sodne zadeve Gregorjem Pirjevcem.
Intervju z Albertom Nabernikom in Gregorjem Pirjevcem je del spletnega novičnika Komisije, ki naročnike vsak mesec obvešča o našem delu ter ostalih aktualnih informacijah s področja našega delovanja in pristojnosti. Na VESTniK se lahko prijavite na tej spletni povezavi.
Za začetek: od kod izvira slab sloves žvižgaštva, ki ta pojav pogosto meče v isti koš s "špecanjem", tožarjenjem?
Albert: O žvižgaštvu govorimo takrat, ko posameznik delodajalcu ali pristojnim organom prijavi nepravilnosti, ki jih je zaznal pri delu, pa tudi ko take nepravilnosti, ki so v javnem interesu, javno razkrije. Na drugi strani je tožarjenje pojem z negativno konotacijo. Govorimo o zlobni etiketi, ki jo dobrovernim prijaviteljem, mnogokrat zaradi predsodkov, nekritično prevzetih iz okolja, v nekaterih primerih pa tudi zgodovinsko pogojenih, nadenejo posamezniki, delodajalci, sodelavci, družba. S tem hote, z namenom šikaniranja, ali nehote obsodijo dejanje tistega posameznika, ki je zbral pogum in spregovoril o nepravilnosti, namesto »obsodbe« ravnanj, ki jih je zagrešila prijavljena oseba. Takšna zlobna etiketa pa lahko te posameznike spremlja še dolgo po tem, ko preiskovalci že zaključijo z delom, ko se nepravilnost že odkrije in nadaljnja škoda odpravi.
Gregor: V večini držav, ki imajo neko obliko totalitaristične preteklosti, ima sodelovanje z oblastjo še vedno negativen prizvok, kot izdajstvo. Nekdanji družbeno-ekonomski sistemi so angažirali tajne službe pri prepoznavanju in sankcioniranju političnih nasprotnikov, ki so sodelovale s posamezniki, ki so ovajali sosede, sodelavce, prijatelje. Marsikje sta še vedno prisotna ta strah in predsodek.
Albert: Če želimo spremeniti odnos do žvižgaštva, bomo morali več naporov vložiti v izobraževanje in osveščanje zaposlenih. Sodelovati bi moral tudi vodstveni kader z zglednim ravnanjem in visoko mero strokovnosti.
Kakšni vzgibi vodijo posameznika, da se odloči prijaviti nepravilnosti? Je vsako žvižganje dobronamerno?
Albert: Bistveno je, da prijavitelji v času prijavljanja verjamejo, da je prijavljena informacija resnična. Na Komisiji sicer v postopkih, ko presojamo upravičenost posameznika do naše pomoči zaradi domnevnih povračilnih ukrepov, še vedno preverjamo, ali je bila prijava podana iz dobronamernih motivov in ali prijavitelj verjame, da je informacija resnična. Ugotavljamo, da so prijave pretežno podane iz dobronamernih vzgibov. Največ prijav podajo zlasti posamezniki z visoko stopnjo integritete. Slednji pogosto prijavljajo nepravilnosti, zaradi katerih sami osebno niso neposredno oškodovani ali prizadeti, ampak je oškodovan javni interes. Pogosto prejmemo tudi prijave posameznikov, ki se jih neenakopravno obravnava v primerjavi z ostalimi zaposlenimi ali so jim kršene njihove pravice, v takih primerih prijavitelji ob javnem interesu zasledujejo tudi zasebni interes, ki je še dovoljen. V zadnjih šestih letih pa smo prejeli tudi eno zlonamerno prijavo, ko je prijavitelj z namenom maščevanja določenemu funkcionarju Komisiji zavestno podal neresnične informacije. Zlonamernemu prijavitelju smo izrekli globo v znesku tisoč evrov.
Gregor: Tudi po mednarodnih ocenah je zlonamernih prijav zanemarljivo malo. Več tega je pri anonimnih prijavah, ko gre za prijavo informacije, s katero se prijavitelj seznani posredno. Recimo iz medijev.
Kako so trenutno zakonsko pri nas urejeni zaščita žvižgačev ter kanali in mehanizmi za sporočanje prevar?
Albert: Zaščita žvižgačev je izrazito nesistemsko urejena. Mnogo zakonov ureja zgolj dolžnost zagotavljanja zaupnosti identitete prijaviteljev. Še največ zakonske zaščite so deležni prijavitelji suma korupcije in drugih kršitev Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (ZIntPK). Slednjim lahko Komisija, pod določenimi pogoji, pomaga tudi v primeru, ko so zaradi podane prijave deležni povračilnih ukrepov. Prav tako pa je v zakonu urejeno varstvo uradnih oseb pred neetičnimi ali nezakonitimi ravnanji. Žal se ZIntPK ne more uporabljati za kršitve drugih predpisov, prav tako pa se je kot nezadosten ukrep izkazala možnost pomoči prijavitelju pri ugotavljanju vzročne zveze med prijavo in povračilnimi ukrepi, da bi lahko prijavitelji uveljavili zaščitne ukrepe, ki jih predvideva zakon.
Gregor: Smo na začetku priprave vseobsegajočega, univerzalnega zakona za zaščito prijaviteljev. Po naši oceni so določbe v ZIntPK glede zaščite pomanjkljive in v praksi neučinkovite. Pred več kot desetletjem, ko se je pripravljalo besedilo ZIntPK, je bil namen dober, določbe relativno moderne, v praksi pa so se izkazale za nezadostne. Direktiva je najmanjši skupni imenovalec vseh ukrepov, ki bo za vse države sprejemljiv, posamezna država članica pa lahko v postopku implementacije Direktive vzpostavi boljšo, nadstandardno zaščito.
Česa se žvižgači v trenutnem sistemu bojijo? Je strah upravičen?
Gregor: Glede na raziskave je glavni razlog za neprijavo nepravilnosti strah pred pravnimi in finančnimi posledicami. In še: prepogosto zanemarjamo psihosocialni vidik žvižgaštva. Nujno bi bilo, da bi žvižgači imeli na razpolago strokovno psihološko pomoč, sklad za pravno pomoč oziroma možnost brezplačne pravne pomoči, poseben sklad za nadomestilo izgubljenega dohodka v času trajanja sodnih postopkov, ko je žvižgač odpuščen … Potrebujemo sistem, v katerem bodo imeli ljudje s statusom žvižgača na razpolago čim več podpornih možnosti. Vedeti moramo, da potrebuje nekdo, ki se odloči izpostaviti kot žvižgač, ogromno poguma in da njegovo življenje ni po tem nikoli več isto. To je huda psihološka in finančna obremenitev zanj. Institucije, ki se bodo ukvarjale s tem področjem, se morajo torej zavedati posebnega položaja, v katerem se znajde tak posameznik. Tega se v popolnosti ne da zakonsko urediti, to je predvsem odvisno od institucij, ki se bodo s tem srečevale, in od oseb, ki bodo v njih pristojne za delo z žvižgači. Trenutno je bolj ali manj vse prepuščeno osebni iznajdljivosti posameznika. Premalo se zavedamo, kako stresna je takšna situacija za prijavitelja.
Se vama zdi trenutno sankcioniranje tistih, ki izvajajo povračilne ukrepe nad žvižgači, primerno?
Albert: Žal sankcije posameznikov in odgovornih oseb ne odvračajo od izvajanja povračilnih ukrepov. V praksi se na Komisiji pogosto tudi soočamo z dilemo, kako voditi prekrškovni postopek, ne da bi s tem kršitelju razkrili prijavitelja. Ker je prekrškovno pravo del kaznovalnega prava, so temu primerno visoki dokazni standardi, kar se v praksi izkaže kot ovira, ko je treba imeti tehtne dokaze, da so škodljiva ravnanja, ki jih izvaja delodajalec, posledica delavčeve prijave, da lahko izdamo odločbo o prekršku zaradi povračilnih ukrepov. V določenem trenutku lahko prijavljena oseba ugotovi identiteto prijavitelja in Komisija, delovni inšpektorat ali drug pristojni organ ji praviloma v sedanjih normativnih okvirjih ne more preprečiti, da jo recimo delodajalec odpusti. Če takšni posamezniki svoje pravice uveljavijo v pravdnem postopku, ki poteka pred Delovnim sodiščem, imajo sicer praviloma velike možnosti za uspeh, a so lahko postopki dolgotrajni. V tem času jim nastaja škoda, ki jo lahko v postopku tudi priglasijo. Če v postopku uspejo, se jim škoda praviloma izplača iz sredstev pravne osebe, pri kateri so bili zaposleni, ne poznamo pa primerov, ko bi se v regresnem postopku odškodnina terjala od posameznikov, od prijavljene osebe ali delodajalca, ki je delavcu nezakonito odpovedal pogodbo o zaposlitvi. Takšen ukrep oziroma vzpostavitev tovrstne prakse bi lahko prispevalo k zmanjšanju števila povračilnih ukrepov.
Gregor: Tudi v smislu prevencije bi moralo biti sankcioniranje urejeno bistveno bolje kot zdaj, ko so posledice predvsem civilnopravne, prijavitelj pa lahko v sodnem postopku doseže reintegracijo oziroma prejme odškodnino od delodajalca. Dobro bi bilo, recimo, da bi v primeru izplačane odškodnine delodajalec lahko imel regresni zahtevek do fizične osebe, ki je odgovorna za povračilne ukrepe. Z novim zakonom so predvidene tudi ostrejše prekrškovne sankcije. Predvsem pa bi bilo nujno, da bi bili povračilni ukrepi v družbi obravnavani kot neko zavržno dejanje z negativno konotacijo.
Albert: Kot razvojno priložnost na področju normativne ureditve vidim bolj sistemsko ureditev zaščite prijaviteljev in zagotovitev učinkovitih ukrepov za zaščito pred povračilnimi ukrepi. Vsekakor se ne morem zadovoljiti s trenutno zakonsko ureditvijo, ki ne preprečuje nezakonitih odpovedi pogodb o zaposlitvi kot ene izmed najbolj hudih, pa tudi dokaj pogostih oblik povračilnega ukrepa.
Kako bi torej morala biti urejena zaščita prijaviteljev? Ali obstajajo primeri dobrih praks?
Albert: V tujini so zastavljeni neki normativni okvirji, ki pa so šele v testni fazi. Ko, recimo, na Slovaškem dobiš status zaščitenega prijavitelja, te delodajalec ne more več odpustiti oziroma uveljaviti nekega delovnopravnega ukrepa brez soglasja neodvisnega organa, ki je zadolžen za zaščito prijavitelja. Govori se tudi o možnosti vzpostavitve nekakšne odškodnine za žrtve kaznivih dejanj, ko bodo žrtve povračilnih ukrepov dobile neko sorazmerno odškodnino glede na škodo, ki jo utrpijo. Ampak tudi to so zaenkrat samo ideje.
Ali prenos Direktive v našo zakonodajo prinaša korenit napredek, luč na koncu tunela?
Albert: Direktiva oz. predlog Zakona o zaščiti prijaviteljev, ki je zaenkrat še v pripravi, bo odpravil prej omenjene hibe trenutne zakonske ureditve. Omenjen zakon bo med drugim okrepil tudi mrežo poti za podajo notranjih prijav. Večja podjetja, zlasti tista, ki preko matične ali odvisne družbe nastopajo na različnih trgih EU, so večinoma že leta 2019, ko je bila Direktiva sprejeta, okrepila poti za notranjo prijavo. Dobro prakso iz zasebnega sektorja bo treba razširiti še na manjša podjetja, ki bodo zavezana vzpostaviti poti za notranje prijave. Njihove izkušnje pa bodo v pomoč nam, ko bomo kanale za notranjo prijavo vzpostavljali tudi državni organi. Direktiva predstavlja skupek minimalnih ukrepov za poenotenje zaščite prijaviteljev med državami članicami EU. Minimalni prenos direktive še ne pomeni zagotovilo napredka na tem področju. Usmeriti se je treba v paket ukrepov, ki bodo prijaviteljem zagotavljali ekonomsko, socialno, pravno in psihološko podporo v primerih, ko bodo žrtve povračilnih ukrepov.
Je možno, da bi podjetja implementacijo zahtev Direktive dojela kot administrativno obremenitev brez dodane vrednosti?
Albert: V podjetjih je žvižgaštvo najbolj pogost način zgodnje zaznave različnih prevar. Z zgodnjo zaznavo lahko preprečimo nadaljnje oškodovanje družbe. Z odpravo kršitev pri izvoru se ne le zmanjša škoda oziroma oškodovanje podjetja, ampak lahko tudi prihrani izdatke za morebitne globe, ki jih v inšpekcijskem postopku izrečejo pristojni organi. Podjetja, ki bodo zagovarjala etične vrednote, kot so integriteta, poštenost, dobronamernost, bodo zagotovo vzpostavila učinkovit sistem notranje zaščite. To pa pomeni zgodnjo zaznavo suma nepravilnosti, celostno obravnavo zadeve pri izvoru, sprejetje ukrepov za omilitev ali preprečitev škode in obveščanje prijavitelja o izvedenih ukrepih, kot tudi celostni paket ukrepov za zaščito prijavitelja pred povračilnimi ukrepi. Iskreno si želim, da bi s prenosom Direktive Republika Slovenija bolje poskrbela za zaščito prijaviteljev, zlasti pred povračilnimi ukrepi. Želim si nadstandardne zaščite, družbo, v kateri bodo žvižgači spoznani kot običajni posamezniki z močno izoblikovanimi etičnimi vrednotami, ki se ne bodo bali »uporabiti stikala«.