Ravnanje uradnih oseb v uradu Vlade Republike Slovenije, ki pri sofinanciranju projekta verske skupnosti ne izvedejo javnega razpisa in tej skupnosti z neposredno podelitvijo nepovratnih sredstev omogočijo pridobitev neupravičene koristi, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije v smislu tretje alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04 in naslednji, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04,v nadaljevanju Poslovnik) na seji dne 13.4.2010 sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 201
- Ravnanje uradnih oseb v uradu Vlade Republike Slovenije, ki pri sofinanciranju projekta verske skupnosti ne izvedejo javnega razpisa in tej skupnosti z neposredno podelitvijo nepovratnih sredstev omogočijo pridobitev neupravičene koristi, predstavlja kršitev dolžnega ravnanja in ustreza definiciji korupcije v smislu tretje alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju Komisija) je prejela prijavo glede nezakonitega sofinanciranja projekta verske skupnosti, in sicer da je bila dodelitev sredstev sporna z vidika Zakona o javnih financah, po katerem se tovrstne pomoči dodeljujejo na podlagi javnega razpisa in po postopku, ki ga predpiše minister za finance, ne pa s sklenitvijo neposredne pogodbe.
Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, določa 18. člen ZPKor. Natančneje jo ureja Poslovnik Komisije, ki v prvi alineji 13. člena določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. Definicija korupcije je razvidna iz tretje alineje 2. člena ZPKor, po katerem je “korupcija” vsaka kršitev dolžnega ravnanja uradnih oziroma odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju, kot tudi ravnanje oseb, ki so pobudniki kršitev ali oseb, ki se s kršitvijo lahko okoristijo, zaradi posredno ali neposredno obljubljene, ponujene ali dane oziroma zahtevane, sprejete ali pričakovane koristi zase ali za drugega.
Poslovnik Komisije v drugem odstavku 13. člena določa, da načelna mnenja o korupciji nimajo pravnih ali materialnih posledic. Načelna mnenja niso ne splošni in ne konkretni pravni akti, s katerimi se sicer odloča o pravicah in dolžnostih posameznikov, pač pa le zakonita metoda preprečevanja korupcije, s katero Komisija ne odloča o morebitnih nagibih, ciljih in odgovornosti udeleženih oseb, fizičnih ali pravnih, ampak v načelnih mnenjih ugotavlja le dejansko stanje, ki ga nato primerja s pravili dolžnega ravnanja in zakonsko definicijo korupcije po tretji alineji 2. člena ZPKor. Načelna mnenja so tako le neobvezne smernice, po katerih število nedoločenih subjektov lahko prostovoljno usmerja svoje vedenje in ravnanje, da se na ta način izognejo tveganjem korupcije. To je tudi glavni namen zakonodajalca v ZPKor, ki od Komisije kot samostojnega državnega organa za preprečevanje korupcije in vseh drugih državnih organov terja pravočasno preprečevanje, odkrivanje in obvladovanje tveganj, ne le čakanje na nastanek in posledice korupcije. Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi št. U-I-57/06 ugotavlja, da preprečevanje korupcije izhaja iz temeljev pravne države. Zato morajo tudi načelna mnenja o korupciji poleg konkretnih določb upoštevati temeljna načela pravne države, njena vrednostna (etična) merila in pravni red kot celoto.
Komisija je v predmetni zadevi zaprosila urad Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Urad), da ji posreduje vso dokumentacijo, ki zadeva sofinanciranje projekta verske skupnosti.
Iz predložene dokumentacije je razvidno, da je verska skupnost v letu 2008 zaprosila Vlado Republike Slovenije za pomoč pri izgradnji novega objekta. Predvideni stroški realizacije projekta so znašali 3 milijone evrov, kar je presegalo zmožnosti te verske skupnosti. Vlada Republike Slovenije je prošnjo odstopila v reševanje Uradu, ki je prošnjo preučil in verski skupnosti odgovoril, da je raziskal zakonske možnosti za nakazilo podpore. Ker Urad naj ne bi imel zadostnih sredstev in konkretne pravne podlage, se je zavezal, da bo skušal z vlado to uskladiti oziroma poiskati ter posredovati verski skupnosti rešitve, ki bi lahko pripeljale do želenih sredstev. Vlada Republike Slovenije je nato dne 17. 6. 2008, upoštevajoč določila Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/2000, 79/01 in 30/02) in Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2008 in 2009 (Uradni list RS, št. 114/07), sprejela sklep, na podlagi katerega je uporabniku, to je Uradu, namenila sredstva iz tekoče proračunske rezerve v višini 500.000,00 EUR. Po sprejemu vladnega sklepa je Urad pristopil k podpisu neposredne pogodbe z versko skupnostjo, pogodba je bila sklenjena dne 25. 8. 2008, s pogodbo pa se je Urad zavezal investitorju, to je verski skupnosti, sofinancirati projekt v višini 500.000,00 EUR, pri čemer si je Urad v pogodbi izgovoril, da v kolikor predvidena gradbena faza ne bo zaključena v roku dveh let od podpisa pogodbe (to je do 25. 8. 2010), mora investitor prejeta sredstva vrniti v proračun skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi in povrniti morebitno škodo, ki je s tem nastala.
V predmetni zadevi je bila pogodba o sofinanciranju projekta verske skupnosti sklenjena neposredno, brez izvedenega javnega razpisa, verski skupnosti pa so bila izplačana nepovratna sredstva v višini 500.000,00 EUR. Javnofinančni predpisi za dodelitev takšnih sredstev predvidevajo poseben postopek, ki zagotavlja enakopravno obravnavno vseh zainteresiranih za prejem sredstev. Upoštevajoč določbo drugega odstavka 53. člena Zakona o javnih financah se sredstva subvencij, posojil in drugih oblik državnih pomoči dodelijo na podlagi predhodno izvedenega javnega razpisa, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije, pod pogoji in po postopku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. V ta namen je bil sprejet Pravilnik o postopkih za izvrševanje proračuna Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 50/07 in 61/08, v nadaljevanju Pravilnik o postopkih), v skladu s katerim se določa postopek za izbor projekta ali prejemnika za dodelitev sredstev subvencij, posojil in drugih oblik sofinanciranj iz državnega proračuna za sofinanciranje dejavnosti, programov ali projektov prejemnikov proračunskih sredstev (214. člen Pravilnika o postopkih).
Izjeme, ko ni potrebno izvesti javnega razpisa in se lahko sklene neposredna pogodba, so določene v 215. členu Pravilnika o postopkih:
- če je postopek za dodelitev sredstev iz prejšnjega člena urejen s posebnim zakonom ali podzakonskim predpisom;
- za financiranje ali sofinanciranje izvajalcev javnih služb, nosilcev javnih pooblastil ali društev, ki delujejo v javnem interesu, če so pogoji za dodelitev sredstev urejeni s posebnim podzakonskim predpisom ali sklepom vlade ali pristojnega ministra; ali
- za sofinanciranje izvajalcev javnih pooblastil ali društev, ki delujejo v javnem interesu in je njihovo število omejeno na največ tri v državi, pogoji za dodelitev sredstev pa so urejeni s sklepom vlade ali pristojnega ministra;
- če je projekt izbran za sofinanciranje s prispevkom Skupnosti iz naslova teritorialnega sodelovanja na osnovi mednarodnega razpisa, ki ga izvede organ upravljanja oz. posredniško telo skladno z določili Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006.
Pravni položaj verskih skupnosti v Republiki Sloveniji temelji na treh ustavnih načelih in sicer na načelu o ločitvi države in verskih skupnosti, na načelu enakopravnosti verskih skupnosti in na načelu njihovega svobodnega delovanja. O pomoči države verskim skupnostim se je izreklo tudi Ustavno sodišče Republike Slovenije in sicer je v odločbi št. U-I-68/98, z dne 22. 11. 2001, sprejelo stališče, da država nima obveznosti za podpiranje in pospeševanje delovanja verskih skupnosti, vendar to ne pomeni, da sta izključeni vsakršna pomoč in podpora, pri čemer pa se mora zagotoviti enakopravnost vseh verskih skupnosti.
Verske skupnosti v Republiki Sloveniji urejata Zakon o verski svobodi (Uradni list RS, št. 14/07) in Zakon o pravnem položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list SRS, št. 15/76 in 42/86, in Uradni list RS, št. 22/91, 59-02-ZJZ in 60/05-ZJZ-A). Zakon iz leta 2007 je sicer razveljavil Zakon o pravnem položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji, v veljavi pa je ostala določba 20. člena, ki ureja pomoč verskim skupnostim. V skladu z navedenim členom tako lahko družbena skupnost daje verskim skupnostim gmotno podporo, z aktom, s katerim se da podpora, pa se lahko tudi določi, za kakšne namene se sme uporabiti. Verske skupnosti lahko same razpolagajo z dodeljenimi gmotnimi sredstvi, če pa je bila podpora dana namensko, lahko organ, ki jo je dodelil, zahteva poročilo o njeni uporabi. Zakon o verski svobodi v 29. členu daje podlago državi za gmotno podporo registrirane cerkve in druge verske skupnosti zaradi njihovega splošno koristnega pomena.
Materialno podlago za dodelitev sredstev tako predstavljata Zakon o verski svobodi in Zakon o pravnem položaju verskih skupnosti v Republiki Sloveniji, vendar pa ne določata postopka, po katerem lahko država sredstva dodeli verski skupnosti oziroma ne določata, da se sredstva verskim skupnostim lahko dodelijo z odločitvijo uporabnika proračunskih sredstev s sklenitvijo neposredne pogodbe. Zakon o verski svobodi ne določa ne pogojev in ne meril za določitev obsega sredstev za financiranje cerkev in drugih verskih skupnosti, prav tako pa tega ne ureja noben podzakonski predpis. Sklep Vlade Republike Slovenije z dne 17. 6. 2008 določa le prerazporeditev pravic porabe z ene postavke na drugo in zagotovitev finančnih sredstev na postavki, kar je osnovna predpostavka za izvedbo nadaljnjih postopkov in dodelitev sredstev, ne predstavlja pa materialne podlage za sklenitev pogodbe.
Ker dodelitev sredstev verski skupnosti za sofinanciranje projekta ne predstavlja nobene izmed izjem iz 215. člena Pravilnika o postopkih, se lahko sredstva verskim skupnostim dodelijo le na podlagi izvedenega javnega razpisa v skladu z določbami Pravilnika o postopkih in ne s sklenitvijo neposredne pogodbe, čeprav se je verska skupnost v tej pogodbi zavezala, da bo, v kolikor gradbena faza ne bo zaključena v roku dveh let od podpisa pogodbe, prejeta sredstva vrnila v proračun skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi in povrnila morebitno škodo, ki je s tem nastala. V kolikor pa bo izpolnila svojo pogodbeno obveznost, bo prejeta sredstva lahko v celoti zadržala.
V obravnavanem primeru so uradne osebe urada kršile dolžno ravnanje s tem, ko prerazporejenih sredstev niso dodelile na podlagi izvedenega javnega razpisa, ampak so ta sredstva namenile določeni verski skupnosti z neposredno pogodbo in ji tako omogočile pridobitev neupravičene koristi, to pa ustreza definiciji korupcije v smislu tretje alineje 2. člena ZPKor. S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik