Ravnanje naročnika po predpisih o javnem naročanju, ko kot edino merilo za izbor ponudnika določi najnižjo ceno, potem pa kot najugodnejšega ponudnika izbere tistega, ki v roku za oddajo ponudi najvišjo ceno in pred izborom naknadno ponudi popust ter s tem postane cenovno najugodnejši ponudnik, naknadno sklenjeni aneksi k sklenjeni osnovni pogodbi pa povečajo njeno vrednost za več kot polovico, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04, v nadaljevanju ZPKor) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št. 105/04) na seji dne 18.12.2008 sprejela naslednje
Načelno mnenje številka 153
- Ravnanje naročnika po predpisih o javnem naročanju, ko kot edino merilo za izbor ponudnika določi najnižjo ceno, potem pa kot najugodnejšega ponudnika izbere tistega, ki v roku za oddajo ponudi najvišjo ceno in pred izborom naknadno ponudi popust ter s tem postane cenovno najugodnejši ponudnik, naknadno sklenjeni aneksi k sklenjeni osnovni pogodbi pa povečajo njeno vrednost za več kot polovico, ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: Komisija) je obravnavala prijavo o domnevnih nepravilnostih v postopku izbire izvajalca za izgradnjo določenega objekta v eni izmed slovenskih občin. Po navedbah prijavitelja naj bi se dela oddala najdražjemu ponudniku, ki je naknadno ponudil popust, s čimer naj bi se kršila določila Zakona o javnih naročilih (ZJN -1, Uradni list RS 39-1893/2000).
Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda “korupcija”. Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa, da Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.
Komisija je občino pozvala za posredovanje razpisne dokumentacije, fotokopije prispelih ponudb, poročila o oddaji javnega naročila, sklenjene gradbene pogodbe med naročnikom in izbranim ponudnikom ter vso ostalo dokumentacijo v zvezi s postopkom izbire izvajalca za izgradnjo omenjenega objekta.
Iz pridobljene dokumentacije izhaja, da je strokovna komisija na podlagi računske in vsebinske analize ugotovila, da sta dve ponudbi nepopolni (ponudbi nista vsebovali mizarskih del), zato ju je izločila iz nadaljnjega postopka. Pri enem od ponudnikov je ugotovila računske napake, katere je ponudnik po opozorilu komisije odpravil, istočasno pa je ponudil tudi komercialni popust, s čimer je zmanjšal prvotno ceno ter s tem naknadno postal najugodnejši ponudnik, kar je v neskladju z določbami ZJN – 1, ki v 54. členu določa, da naročnik ne sme zahtevati, dovoliti ali ponuditi kakršnekoli spremembe vsebine ponudbe, vključno s spremembo cene in takih sprememb, ki bi iz nepravilne ponudbe le-to naredila pravilno. Osnovno pravilo je, da po poteku roka za predložitev ponudb le-teh ni dovoljeno spreminjati, dopolnjevati ali iz manj ugodne ponudbe narediti bolj ugodno.
V zapisniku je strokovna komisija navedla dve možnosti izbire ponudnika:
- da sklene pogodbo s ponudnikom, ki je v razpisnem postopku ponudil najnižjo ceno, ali
- da sklene pogodbo s ponudnikom, ki je po odpravi računskih napak ponudil 12% komercialnega popusta, s čimer je naknadno postal najugodnejši ponudnik.
Iz zapisnika izhaja, da je strokovna komisija na podlagi razgovora z županom, ki je predlagal, da se izbere najugodnejši ponudnik, tj. ponudnik, ki je naknadno ponudil popust, pogodbo sklenila s slednjim.
Komisija ugotavlja, da je izbrani ponudnik ponudil komercialni popust na pogodbeno vrednost dva dni pred dnevom izbire najugodnejšega ponudnika. S ponujenim popustom je izbrani ponudnik postal cenovno ugodnejši od prvotno najugodnejšega ponudnika, katerega ponudba je bila pravilna in je v celoti izpolnjevala vse zahteve iz javnega naročila. Komisija je mnenja, da je v tem primeru, ko je eden od ponudnikov naknadno ponudil popust in s tem postal najugodnejši ponudnik, prišlo do kršitve načela enakopravnosti ponudnikov (7. člen ZJN – 1), ki določa, da mora naročnik zagotoviti, da med ponudniki v vseh elementih in fazah postopka oddaje javnega naročila ni razlikovanja.
Merilo za ocenitev ponudbe je bila najnižja cena (Sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila male vrednosti), kar po 51. členu ZJN – 1 pomeni, da je edino merilo ob izpolnjevanju vseh zahtevanih pogojev, navedenih v razpisni dokumentaciji, izključno najnižja cena. V primeru uporabe tega merila naročnik po sklenitvi pogodbe izvajalcu ne sme priznavati naknadnega poviševanja cen.
V Revizijskem poročilu o notranjem revidiranju za leto 2006 v omenjeni občini je bilo ugotovljeno, da izbrani ponudnik za izgradnjo predmetnega objekta v svojo ponudbo ni vključil del za elektro in strojne instalacije. Da se elektro in strojne instalacije niso vključile v zbiranje ponudb je po 29. členu ZJN – 1 nedopustno, saj je potrebno za ocenjevanje vrednosti naročila vključiti vrednost vsega blaga in storitev, ki so potrebne za izvedbo naročila. Z ugotovitvijo potrebe po elektro in strojnih instalacijah bi se moral izvesti postopek zbiranja ponudb po internem Pravilniku o javnih naročilih male vrednosti, saj so znašale 2,8 mio sit. Poleg navedenega je bilo v okviru notranje revizije ugotovljeno, da so bili h gradbeni pogodbi med naročnikom in izvajalcem sklenjeni štirje aneksi, končna izvedena vrednost del pa je znašala kar 56% več, kot je vrednost osnovne pogodbe, kar je v neskladju z 110. členom ZJN – 1, ki določa, da nujno potrebna dela za nadaljevanje faze izvedbe ne smejo presegati 50% zneska glavnega naročila. Dela, ki so se naknadno vključila, niso imela narave nujnih del po ZJN – 1 in niso bila naročena po predpisanih postopkih.
Komisija je mnenja, da v izreku opisano ravnanje ustreza definiciji korupcije v smislu 3. alineje 2. člena ZPKor.
Načelno mnenje je s tem utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik