Ravnanje uradnih oseb, ki v upravnih zadevah odločajo v očitnem nasprotju z dejansko in pravno naravo teh zadev ter s tem omogočajo drugemu neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 23.10.2003 sprejela
Načelno mnenje številka 144
- Ravnanje uradnih oseb, ki v upravnih zadevah odločajo v očitnem nasprotju z dejansko in pravno naravo teh zadev ter s tem omogočajo drugemu neupravičeno korist, ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija je prejela dopis inšpekcijskega organa, naslovljen tudi na pristojna ministrstva, v katerem opozarjajo na nepravilnosti pri odločanju upravnega organa o zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti in izdaji uporabnega dovoljenja za stanovanjske objekte. V zvezi s tem je inšpekcijski organ poleg izrečenih inšpekcijskih ukrepov predlagal, da pristojna ministrstva ukrepajo na podlagi njihove nadzorstvene pravice, Komisija pa da začne postopek po Zakonu o preprečevanju korupcije.
Pristojnost Komisije, da daje načelna mnenja, ureja 2. alineja 18. člena ZPKor, v 3. alineji 2. člena ZPKor pa je določeno, kaj v tem primeru pomeni beseda “korupcija”. Pristojnost dajanja načelnih mnenj iz 2. alineje 18. člena ZPKor je natančneje urejena v 1. alineji 13. člena Poslovnika komisije, ki določa: Komisija sprejema načelna mnenja o tem, ali določeno ravnanje ustreza definiciji korupcije iz ZPKor. V drugem odstavku istega člena Poslovnika pa je prav tako določeno, da mnenja komisije iz prve alineje prejšnjega odstavka nimajo pravnih ali materialnih posledic. Komisija poudarja, da sprejemanje načelnih mnenj ni postopek odločanja o pravicah in dolžnostih posameznika, saj že sam pojem “načelno mnenje” pove, da gre za neobvezne smernice, po katerih nedoločeno število neidentificiranih subjektov lahko ali pa tudi ne oblikuje svoje ravnanje, da se izognejo situacijam, v katerih lahko zapadejo tveganjem korupcije.
I.
Za stanovanjske objekte, ki so predmet postopka, je pristojni upravni organ leta 2004 izdal gradbeno dovoljenje, iz katerega je razvidno, da gre za štiri večstanovanjske hiše s petimi stanovanji ter pripadajočo zunanjo, komunalno in prometno ureditvijo. Ob spremembi investitorstva je novi investitor hkrati zahteval spremembo gradbenega dovoljenja, da lahko v pomožnih prostorih podstrešja uredi dodatna stanovanja. Ker je zahtevo umaknil, je upravni organ leta 2005 odločil, da postopek v tem delu ustavi.
Investitor je leta 2005 vložil novo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja in legalizacijo posegov na omenjeni gradnji stanovanjskih objektov. Ugotovitve upravnega organa o spremembah kažejo, da je investitor poleg predvidenih 42 dodal še šest dodatnih parkirnih mest, razširil tlorisne dimenzije, spremenil notranjo razporeditev, dimenzije in notranje napeljave v posamezni stanovanjski enoti ter spremenil velikost, tlorisne razporeditve in notranje napeljave skupnih prostorov v podstrešju objektov. Upravni organ je zahtevi ugodil (odločba z dne 12.01.2006), ker je ugotovil, da število objektov (4), etažnost objektov, število stanovanjskih enot (5) v posameznem objektu in v posamezni etaži vsakega objekta ostaja nespremenjeno.
Dne 13.03.2006 je pristojna stanovanjska inšpekcija investitorju izdala odločbo, s katero mu je prepovedala prodajo in oglaševanje posameznih delov stanovanjskih objektov, ker so v njih nedokončani prostori. V odločbi je navedeno, da je ocena dejanskega stanja pokazala razliko med številom 5 stanovanj po gradbenem dovoljenju in 6 stanovanj po prehodnem etažnem načrtu. Pri tem se odločba stanovanjske inšpekcije sklicuje tudi na odločbo gradbene inšpekcije iz leta 2004, ki je že tedaj ugotovila, da investitor za izgradnjo dodatnega, 6. stanovanja ni pridobil gradbenega dovoljenja. Tako je stanovanjska inšpekcija ugotovila razloge, zaradi katerih je investitorju odredila ukrepe oziroma prepovedala prodajo in oglaševanje posameznih delov objektov. Dne 7.9.2006 pa je upravni organ investitorju izdal uporabno dovoljenje za te objekte, z izjemo shramb v podstrešju, ki je po navedbah v uporabnem dovoljenju neizkoriščeno. Uporabno dovoljenje za nedokončane objekte pa je v nasprotju s področnim zakonom, kar v omenjeni odločbi smiselno ugotavlja tudi pristojna stanovanjska inšpekcija.[1]
Dne 16.08.2007 je upravni organ na ponovno zahtevo investitorja za izdajo gradbenega dovoljenja za spremembo namembnosti (ureditev podstrešja v bivalne prostore v okviru obstoječih gabaritov) izdal sklep, s katerim je zahtevo zavrgel, ker je ocenil, da ne gre za upravno stvar. Glede tega se predmetni sklep sklicuje na lokacijsko informacijo pristojnega občinskega organa in ugotavlja, da občinski odlok o izvedbenem prostorskem aktu dovoljuje ureditev podstrešij v bivalne prostore v okviru obstoječih gabaritov. Na podlagi tega je upravni organ omenjeno zahtevo zavrgel, v obrazložitvi sklepa pa investitorja poučil, da lahko gradi brez gradbenega dovoljenja.
Dne 27.11.2007 je pristojna gradbena inšpekcija investitorju izdala odločbo, s katero mu je naložila, da mora takoj ustaviti gradnjo stanovanj v podstrehah stanovanjskih objektov, ker za to nima gradbenega dovoljenja. Iz obrazložitve je razvidno, da so bili tedaj stanovalci omenjenih objektov že vseljeni, del podstrešnih površin, bivalne prostore, pa je investitor zadržal kot svojo lastnino in na teh površinah gradil stanovanja (izvedel je instalacijske napeljave elektrike, vodovoda in kanalizacije, centralnega ogrevanja na plin s števci, postavil montažne predelne stene v sobah in za sanitarije). Gradbena inšpekcija v odločbi ugotavlja, da sicer gradnja ne pomeni spremembo rabe, ampak spremembo namembnosti, za katero je potrebno gradbeno dovoljenje, če to dovoljuje oziroma je v skladu z veljavnim izvedbenim prostorskim aktom.
Ob navedenih ugotovitvah je bilo v postopku za izdajo načelnega mnenja potrebno pridobiti stališče pristojnega občinskega organa glede narave lokacijske informacije, na katero se pri svojih odločitvah in napotilih investitorju sklicuje upravni organ, ter vsebine in interpretacije občinskega odloka o prostorskem aktu, ki je v tem primeru materialni predpis. Pristojni občinski organ je v odgovoru Komisiji pojasnil, pri čemer se sklicuje na področno zakonodajo in relevantne odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije, da je preverjanje, ali je projekt za gradnjo v skladu s prostorskim aktom v izključni pristojnosti upravnega organa v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Lokacijska informacija pomeni le izpis iz uradne evidence in po določbi področnega zakona ni več obvezna v nobenem postopku, kar pomeni, da si mora pristojni upravni organ podatke za potrebe odločanja pridobiti sam. Upravni organ je pri odločanju samostojen, ima vpogled v projektno dokumentacijo in mora upoštevati vse predpisane standarde v zvezi s predvideno gradnjo, ni pa dolžan upoštevati mnenja pripravljavca prostorskih aktov.
Glede vsebine in interpretacije konkretnega prostorskega akta občinski organ v odgovoru pojasnjuje, da je upravni organ v okviru svojih pristojnosti pri odločanju o zahtevi investitorja za spremembo namembnosti gradbenega dovoljenja določbe tega akta razumel in uporabil tako, da “ureditev podstrešij v bivalne prostore” pomeni tudi gradnjo samostojnih stanovanjskih enot. V zvezi s tem občinski organ opozarja, da je treba pri interpretaciji upoštevati maksimalni gabarit in druge pogoje, ki jih za tovrstno gradnjo določa občinski odlok. Interpretacija pa bi morala upoštevati tudi takrat veljavni stanovanjski zakon. Integralna razlaga omenjenih predpisov pokaže, da v podstrehah večstanovanjskih objektov ni dovoljeno graditi dodatnih stanovanj, kar je v obravnavanem primeru z odločbo ugotovila že gradbena inšpekcija.
II.
Pravna teorija in praksa zahtevata, da morajo uradne osebe pri odločanju o upravnih zadevah upoštevati dejansko in pravno naravo teh zadev. Pomeni, da mora uradna oseba v konkretnem upravnem postopku z neposredno uporabo predpisov primerjati abstraktno situacijo, ki jo določa pravni red, s konkretno situacijo, ki je predmet postopka in jo zato mora čim bolj natančno preučiti, da ugotovi dejansko stanje. Če se slednje ujema z abstraktno opredelitvijo v pravnih normah, potem uradna oseba te norme uporabi pri reševanju konkretne situacije, kot pravilo ravnanja oziroma odločanja, pri čemer mora upoštevati tudi interpretacijsko pravno doktrino.[2]
V upravnem postopku odločajo uradne osebe o upravnih zadevah. Formalno upravna zadeva predstavlja odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Z materialnega gledišča je vsebina pojma “upravna zadeva” odvisna od vsebine realnega družbenega razmerja oziroma konkretnega življenjskega primera, zlasti od obstoječega ali predvidljivega nasprotja med posamičnim in javnim interesom, ki ga mora pristojni upravni organ s svojo odločitvijo razrešiti. V primeru, ko takšno nasprotje obstaja oziroma ga je mogoče predvideti, je to praviloma tista situacija, ki jo kot upravno zadevo rešuje pristojni upravni organ. Tako je, na primer, pri gradbenem dovoljenju vsebina upravne zadeve predvidljivo nasprotje med posamičnim in javnim interesom glede rabe prostora, ki ga upravni organ razrešuje s svojo odločitvijo v obliki gradbenega dovoljenja.[3]
V obravnavanem primeru je Komisija na podlagi ugotovitev inšpekcijskih organov in odgovora pristojnega občinskega organa ugotovila, da je upravni organ dejansko in pravno naravo predmetne gradnje stanovanjskih objektov in izdaje uporabnega dovoljenja razumel drugače. Ko je odločal o zahtevi za spremembo namena gradbenega dovoljenja, je rabo podstrešnih prostorov izenačil z namembnostjo, čeprav je bilo že od samega začetka razvidno, da investitor namerava graditi dodatne stanovanjske enote, za katere ni imel gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je upravni organ izdal za 4 stanovanjske objekte s petimi stanovanji, investitor pa je gradil še dodatno, 6. stanovanje. Kljub temu je upravni organ štel, da v tem primeru ne gre za upravno stvar, investitorjevo zahtevo za spremembo namembnosti s sklepom zavrgel in ga v obrazložitvi poučil, da lahko gradi brez gradbenega dovoljenja. Med tem pa mu je izdal uporabno dovoljenje, čeprav gradnja še ni bila končana, kar v odločbi ugotavljajo pristojni inšpekcijski organi.
Komisija na podlagi navedenih ugotovitev in dejstev, ki so jih v svojih odločbah utemeljili pristojni inšpekcijski organi, meni, da so uradne osebe upravnega organa v obravnavanem primeru ravnale v nasprotju z dejansko in pravno naravo zadev, ki so jih reševale: tako pri gradbenem dovoljenju za spremembo namembnosti kot pri uporabnem dovoljenju za stanovanjske objekte. Očitna dejstva, ki jih Komisija povzema iz odločb inšpekcijskih organov in odgovora pristojnega občinskega organa, nesporno potrjujejo, da je investitor od samega začetka na različne načine in v različnih obdobjih izražal jasen namen, da bo v stanovanjskih objektih, za katere je sicer imel pravnomočno gradbeno dovoljenje, gradil preko meja, ki so v danem primeru določene v občinskem predpisu, področni zakonih in pravnomočnem gradbenem dovoljenju. Dejstvo, da je investitor že od začetka nameraval graditi dodatna stanovanja, kar presega mejo dovoljene gradnje stanovanjskih objektov na območju gradnje, je z odločbo ugotovila gradbena inšpekcija že leta 2004.
Investitor je namen, da v skupnih podstrešnih prostorih stanovanjskih objektov zgradi dodatno, 6. stanovanje, jasno izrazil s prvo zahtevo za spremembo namembnosti leta 2005, katero je kasneje umaknil, upravni organ pa je nato postopek v tem delu ustavil. Namen investitorja, da v skupnih podstrešnih prostorih stanovanjskih objektov zgradi bivalne prostore, je razviden tudi iz njegove naslednje zahteve za spremembo gradbenega dovoljenja in legalizacijo opravljenih posegov na omenjenih objektih leta 2005. Upravni organ je takrat njegovi zahtevi ugodil, ker je ugotovil, da število in raba notranjih prostorov po prvotnem gradbenem dovoljenju ostajata nespremenjeni. Glede tega odločitev upravnega organa po mnenju Komisije ni sporna, ker je obseg gradnje ostal v mejah rabe in namembnosti prvotnega gradbenega dovoljenja. Pri naslednji zahtevi po spremembi gradbenega dovoljenja, ko je investitor zopet izrazil jasen namen, da bivalne prostore v podstrešju zgradi tako, da v teh prostorih zgradi dodatno, 6. samostojno stanovanjsko enoto, pa so uradne osebe po mnenju Komisije ravnale v nasprotju z dejansko in pravno naravo te zadeve. Investitorjeva zahteva za spremembo gradbenega dovoljenja z namenom dodatne gradnje samostojne stanovanjske enote v skupnih podstrešnih prostorih je po mnenju Komisije dejstvo, da se je investitor sam zavedal, da za to potrebuje gradbeno dovoljenje. To dejstvo nesporno potrjujejo odločitve inšpekcijskih organov od leta 2004 naprej, kot tudi odgovor pristojnega občinskega organa o naravi lokacijske informacije ter vsebini in interpretaciji materialnih predpisov. Pri vseh teh jasno izraženih dejstvih in dokazih so uradne osebe upravnega organa odločale drugače, čeprav bi se po svojem uradnem položaju in uradni dolžnosti mogle in morale zavedati, da ravnajo v nasprotju z dejansko in pravno naravo zadev v postopku z zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja in uporabnega dovoljenja za omenjene stanovanjske objekte.
Komisija ugotavlja, da so predmetne upravne postopke od izdaje gradbenega dovoljenja naprej, vodile in v njih odločale uradne osebe istega upravnega organa. Analiza posameznih obdobij, odločitev in celote upravnega odločanja je pokazala, da bi se uradne osebe po svoji uradni dolžnosti mogle in morale zavedati nasprotja interesov, o katerem so bile v dani situaciji seznanjene in so o njem odločale. Uradne osebe, ki so odločale o izdaji uporabnega dovoljenja, so to dovoljenje izdale za objekte, ki niso dokončani (“finalizirani”), kar je v nasprotju z zgoraj navedenim področnim zakonom (ZGO-1). To je v odločbi o prepovedi oglaševanja in trženja objektov ugotovila tudi stanovanjska inšpekcija. V primeru dodatne gradnje pa je že sam investitor večkrat in v različnih obdobjih jasno izrazil namen, da v skupnih podstrešnih prostorih gradi dodatna stanovanja. Analiza dejanske in pravne narave tega primera potrjuje, da gradbenega dovoljenja za gradnjo v takem obsegu investitor ni imel in ga ob upoštevanju zahtevanih pogojev ne bi mogel dobiti. Pri tem je treba opozoriti še na dejstva, ki so jih ugotovili in v odločbah utemeljili pristojni inšpekcijski organi. Z vsem tem je Komisija ocenila, da ravnanje uradnih oseb upravnega organa v obravnavanem primeru pomeni kršitev uradne dolžnosti oziroma dolžnega ravnanja uradnih oseb.
Investitorjevo zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja so uradne osebe s sklepom zavrgle in ga v obrazložitvi poučile, da v tem primeru lahko gradi brez gradbenega dovoljenja. Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja so sicer formalno zavrgle, dejansko pa z obrazložitvijo v sklepu investitorja napotile, kako naj uresniči svoj zasebni interes, čeprav bi se po uradnem položaju in uradni dolžnosti mogle in morale zavedati, da je to v nasprotju z javnim interesom na področju gradnje stanovanjskih objektov. Dejstvo je, da zdaj investitor razpolaga s konkretnim upravnim aktom (sklepom pristojnega upravnega organa), v katerem mu uradne osebe svetujejo, kako naj ravna, da uresniči svoj zasebni interes gradnje dodatnega 6. stanovanja, čeprav mu pravnomočno gradbeno dovoljenje, ki ga je izdal isti upravni organ, dopušča gradnjo petih stanovanj po objektu. S tem so uradne kršile dolžno ravnanje, saj bi po mnenju Komisije morale paziti tudi na javni interes, in investitorju omogočile, da je z njihovo obrazložitvijo zadržal kot svojo lastnino skupne prostore v podstrešju stanovanjskih objektov in v teh prostorih zgradil dodatna stanovanja, ne da bi za to imel gradbeno dovoljenje in ne da bi plačal predpisane komunalne prispevke. Ker je gradil na skupnih površinah, je s tem tudi njegov finančni vložek pri gradnji teh stanovanj že na prvi pogled manjši, kot je sicer tržna vrednost stanovanj. Z izdajo uporabnega dovoljenja za nedokončane stanovanjske objekte pa so uradne osebe investitorju neupravičeno omogočile trženje in prodajo stanovanj, čeprav bi po uradni dolžnosti mogle in morale vedeti, da je to v nasprotju s področnim zakonom, kar je, kot rečeno, v odločbi ugotovila že pristojna stanovanjska inšpekcija.
Komisija meni, da so uradne osebe upravnega organa v obravnavanem primeru kršile dolžno ravnanje in s tem omogočile investitorju neupravičeno korist, tako kot je zapisano v izreku tega načelnega mnenja. Ravnanje uradnih oseb, ki pri opravljanju uradnih nalog kršijo dolžno ravnanje in s tem drugemu omogočajo neupravičeno korist, pa ustreza definiciji korupcije po 3. alinei 2. člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik
——————————————————————————–
[1] Zakon o graditvi objektov (ZGO-1) (Uradni list RS, št. 110/02 in sprem.), Četrti razdelek: Pridobitev uporabnega dovoljenja; člen 89 do 105.
[2] Jerovšek, T. Trpin, G. (ur) et al. (2004): Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo, Ljubljana.
[3] Ibidem.