Uradne osebe, ki z javnim razpisom za sofinanciranje z neodplačnimi finančnimi sredstvi (subvencijami) Republike Slovenije in Evropske unije vnaprej onemogočijo skupino zakonitih upravičencev, da bi kandidirala za razpisana sredstva, kršijo dolžno ravnanje, s tem neupravičeno zagotovijo privilegirani skupini podjetij večjo možnost za premoženjsko korist v obliki pridobitve subvencij, to pa je ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Komisija za preprečevanje korupcije je na podlagi 18. člena Zakona o preprečevanju korupcije – ZPKor (Uradni list RS, št. 2/04 in sprem.) in 13. člena Poslovnika komisije za preprečevanje korupcije (Uradni list RS, št.105/04) na seji dne 21.11.2007 sprejela
Načelno mnenje številka 109
- Uradne osebe, ki z javnim razpisom za sofinanciranje z neodplačnimi finančnimi sredstvi (subvencijami) Republike Slovenije in Evropske unije vnaprej onemogočijo skupino zakonitih upravičencev, da bi kandidirala za razpisana sredstva, kršijo dolžno ravnanje, s tem neupravičeno zagotovijo privilegirani skupini podjetij večjo možnost za premoženjsko korist v obliki pridobitve subvencij, to pa je ravnanje, ki ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
Obrazložitev
Komisija je 03.10.2007 prejela zahtevo za preučitev suma korupcije pri javnem razpisu za Produkt P4 – Sofinanciranje (subvencije) nakupa nove tehnološke opreme (v nadaljevanju Javni razpis P4 2007/2008), objavljenem v Uradnem listu RS 81/07, dne 07.09.2007, ki ga je v sodelovanju z Ministrstvom za gospodarstvo, Direktorat za podjetništvo in konkurenčnost, razpisal Podjetniški sklad Slovenije. Predmet javnega razpisa je sofinanciranje (neposredne subvencije) nakupa nove tehnološke opreme v letu 2007/2008, namen pa spodbujanje podjetij v investicijska vlaganja za proizvodnjo visokotehnoloških in inovativnih proizvodov oziroma izvajanje visokotehnoloških storitev, večja rast in produktivnost ter konkurenčnost slovenskih podjetij na globalnem trgu. Iz dokumentacije Javnega razpisa P4 2007/2008 je razvidno, da ga sofinancirata Evropska unija in Republika Slovenija, in sicer Evropski sklad za regionalni razvoj (ESRR) z namenskimi sredstvi v višini 19.130.055,80 EUR, slovenska udeležba je 3.375.892,20 EUR, kar skupaj znaša 22.505.948,00 EUR.[1]
Vlagatelj zahteve navaja in utemeljuje razloge, da je javni razpis P4 2007/2008 v nasprotju z Zakonom o podpornem okolju za podjetništvo, uradno prečiščeno besedilo (ZPOP-UPB1), Uradni list RS, št. 2/2007, in priporočili Komisije Evropske unije.[2] V pogojih za kandidiranje je pri mikro podjetjih namreč podana omejitev na podjetja, ki imajo na dan 30.06.2007 najmanj 7 zaposlenih in manj kot 10 zaposlenih, letni promet in/ali letno bilančno vsoto, ki ne presega 2 milijona EUR, ter sedež in delovanje v naseljih s statusom mesta. S tem so vsa ostala podjetja, ki jih zakon (ZPOP-UPB1) določa z izrazom “mikro podjetje”, vnaprej izključena, da ne morejo uspešno kandidirati na Javnem razpisu P4 2007/2008. O nasprotovanju podjetij tem omejitvam so poročali tudi časopisi.[3]
Komisija je zahtevo sprejela v obravnavo in na podlagi 11. člena ZPKor pozvala Ministrstvo za gospodarstvo, da pojasni razloge za omejevanje udeležbe mikro podjetij pri razpisu P4 2007/2008. Prav tako je Komisija pozvala Gospodarsko zbornico Slovenije, da kot zastopnik interesov prizadetih podjetij, ki so njeni člani, posreduje svoje stališče.
I.
Ministrstvo za gospodarstvo v odgovoru Komisiji, št. 4301-23/2007/21 z dne 6.11.2007, zagotavlja, da je razpis P4 zakonit in v skladu s slovenskim in EU pravnim redom ter da je sum korupcije v tem primeru neutemeljen. Pravijo, da se v vsakem javnem razpisu določijo tako vstopni pogoji kot merila, na osnovi katerih se opravi izbor vlagateljev oziroma tistih, ki lahko na javnem razpisu sodelujejo ali ne morejo sodelovati. Cilj je prejeti vloge vlagateljev, ki bodo sposobni izvesti projekte oziroma bodo njihovi projekti prispevali k doseganju zastavljenih ciljev. V nadaljevanju trdijo, da je izločitev mikro podjetij, ki opravljajo dejavnost izven naselij s statusom mesta, iz Javnega razpisa P4 2007/2008 zahtevala Evropska komisija, pri čemer se sklicujejo na Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov (OPKRRP) za obdobje 2007-2013 in povzemajo sledeče: “Aktivnosti na 3. osi PRP, ki se nanašajo na dodeljevanje subvencij z namenom ustanavljanja in razvoja mikro podjetij so do aktivnosti OP RR v okviru spodbujanja podjetništva indikativno razmejeni s kriterijem velikosti upravičenca (mikro podjetja) ter njihovo lokacijo (sedež in delovanje izven mest), dodatno pa še z mejno vrednostjo projekta (posebno za primer subjektov, ki imajo naložbe v obnovljive vire energije). Spodbujanje podjetništva z dodeljevanjem subvencij v okviru aktivnosti OP RR bo načeloma usmerjeno v mikro podjetja s sedežem in delovanjem v naseljih s statusom mesta ter v mala in srednje velika podjetja, ne glede na lokacijo podjetja pri vseh ostalih aktivnostih”. Ministrstvo za gospodarstvo sklepa, da je Evropska komisija “verjetno želela s tem predvsem zmanjšati možnosti podvajanja financiranja enakih projektov s strani Ministrstva za gospodarstvo in Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano”. Navajajo, da bodo mikro podjetja, ki opravljajo dejavnost izven naselij s statusom mesta, lahko sodelovala na javnih razpisih MKGP (Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano). Podjetja z največ 6 zaposlenimi pa so izločili iz Javnega razpisa P4 2007/2008, ker pripravljajo za njih poseben, poenostavljen javni razpis, ki bo predvidoma v mesecu novembru.
Gospodarska zbornica Slovenije v odgovoru Komisiji sporoča, da so prejeli več prijav oziroma pritožb podjetij, da so v primeru Javnega razpisa P4 2007/2008 neupravičeno prikrajšana za možnost, da pod enakimi pogoji kandidirajo za razpisana sredstva. V zvezi s tem je zaprosila za pojasnila Ministrstvo za gospodarstvo in Ministrstvo za javno upravo.[4] Zbornica ocenjuje, da izključitev mikro podjetij pri javnem razpisu P4 2007/2008 ni bila zlonamerna.[5]
Besedilo, ki ga v odgovoru navaja Ministrstvo za gospodarstvo in s tem utemeljuje trditev, da je omejevanje mikro podjetij pri Javnem razpisu P4 2007/2008 zahtevala Evropska komisija, je identičen povzetek dokumenta Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko, Operativni program krepitve regionalnih razvojnih potencialov za obdobje 2007-2013 (OP RR), stran 110, drugi odstavek v podpoglavju “Aktivnosti 3. osi – kakovost življenja na podeželju in gospodarska diverzifikacija podeželskega gospodarstva”.[6] V izhodišču dokumenta OP RR 2007-2013 je zapisano, da gre za skupen programski dokument Slovenije in EU. Dokumenti v taki obliki niso pravni predpisi. Na ta način v Sloveniji ni dopustno omejevati pravic fizičnih in pravnih oseb. To lahko ureja le zakon, ki ga sprejme državni zbor, ali na zakonu temelječ podzakonski predpis. Ministrstvo za gospodarstvo v odgovoru Komisiji pravilno povzema, da so usmeritve v OP RR glede velikosti mikro podjetij in njihovih lokacij načelne. Edino pravno relevantno merilo, kaj je v času razpisa P4 2007/2008 pomenil izraz »mikro podjetje”, je določba 3. alinee 3. člena Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-UPB1), ki pravi: “”Mikro podjetje” je podjetje, v katerem število zaposlenih ne presega 5 ljudi in njegov letni prihodek ne presega 50.000.000 tolarjev”. Programski dokument OP RR 2007-2013 praviloma zavezuje podpisnici. V pravnih podlagah Javnega razpisa P4 2007/2008 (2. poglavje) pa je na prvem mestu naveden ZPOP-UPB1. Po Ustavi Republike Slovenije so upravni organi vezani na zakon. Tako tudi Ministrstvo za gospodarstvo v Programu ukrepov za spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti za obdobje 2007 – 2013 med splošnimi načeli poudarja, da bodo podrobnejša merila in pogoji za dodeljevanje finančne pomoči podjetjem določeni v posameznem javnem razpisu ali na drug način v skladu z veljavno zakonodajo.[7]
II.
Komisija je na podlagi zahteve za preučitev suma korupcije in zbranega gradiva ugotovila, da so uradne oziroma odgovorne osebe Ministrstva za gospodarstvo in Podjetniškega sklada Slovenije pri pripravi in izvedbi Javnega razpisa P4 2007/2008 razpisne pogoje za mikro podjetja določile v nasprotju z zakonskim pomenom izraza “mikro podjetje”, določenim v 3. alineji 3. člena ZPOP-UPB1. Vlagatelj zahteve se sicer pri utemeljevanju svojih trditev poleg zakona sklicuje na priporočila Evropske komisije in Splošne pogoje Slovenskega podjetniškega sklada, vendar se Komisija v ta del zahteve ni spuščala, ker so organi javne uprave pri opravljanju uradnih nalog dolžni v prvi vrsti ravnati na podlagi in v okviru zakona. Če je ravnanje uradnih oziroma odgovornih oseb v nasprotju z zakonom, je podana kršitev dolžnega ravnanja, ne glede na to, kaj določajo drugi splošni akti, programski dokumenti in priporočila. Zato se Komisija z navedbami vlagatelja o kršitvah omenjenih priporočil in splošnih pogojev posebej ni ukvarjala.
Komisija soglaša s stališčem Ministrstva za gospodarstvo, da mora imeti vsak javni razpis vnaprej določene pogoje in merila za presojo, kdo lahko kandidira in pod kakšnimi pogoji lahko uspe pri posameznem razpisu. Prav tako ni sporno, da je treba na primeren način preprečiti neupravičeno kandidiranje na dveh ali več javnih razpisih, tako kot v odgovoru ugotavlja Ministrstvo za gospodarstvo. Toda vse te zahteve, pogoje in merila je mogoče in potrebno v javnem razpisu postaviti tako, da upravičenci, fizične ali pravne osebe, ki jih zakon uvršča v isto pravno kategorijo (v obravnavanem primeru “mikro podjetje”), niso vnaprej postavljeni v neenak položaj. Ker zakon (ZPOP-UPB1) nedvoumno določa, kaj pomeni izraz “mikro podjetje”, so ugibanja, s katerimi Ministrstvo za gospodarstvo opravičuje razlike in omejitve mikro podjetjem pri Javnem razpisu P4 2007/2008, kako je Evropska komisija “najbrž želela s tem zmanjšati možnosti podvajanja financiranja enakih projektov…” povsem odvečna. Kar Evropska komisija pričakuje od partneric, to je, da bodo izpolnjevale skupne dogovore v programskih dokumentih, ni mogoče razlagati tako, da od njih zahteva ravnanje v nasprotju z njihovo zakonodajo.
Če so uradne oziroma odgovorne osebe Ministrstva za gospodarstvo in Podjetniškega sklada ocenile, da je razlikovanje in omejevanje mikro podjetij v razpisu P4 2007/2008 tako nujno potrebno, bi morale pravočasno sprožiti postopek za spremembo zakona, ki bi takšno razlikovanje omogočala in dopuščala. Na primer tako, kot v najnovejših spremembah določa Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o podpornem okolju za podjetništvo (ZPOP-A) (Uradni list RS 115/2006 z dne 10. 11. 2006), sprejet po objavi razpisa P4 2007/2008. Sicer so uradne oziroma odgovorne osebe dolžne zakon spoštovati, ne glede na morebiti drugačne usmeritve programskih dokumentov. V nasprotnem gre za kršitev dolžnega ravnanja. S tem, ko so zakonsko opredelitev izraza “mikro podjetje” v pogojih javnega razpisa P4 2007/2008 omejile na mikro podjetja, ki imajo na dan 30.06.2007 najmanj 7 zaposlenih in manj kot 10 zaposlenih, letni promet in/ali letno bilančno vsoto, ki ne presega 2 milijona EUR, ter sedež in delovanje v naseljih s statusom mesta, so vsa ostala podjetja, ki jih je 3. alinea 3. člena ZPOP-UPB1 uvrščala v pravno kategorijo “mikro podjetje”, vnaprej izločile, da ne morejo niti kandidirati na Javnem razpisu P4 2007/2008. To je po mnenju Komisije v nasprotju z zakonom, saj ZPOP-UPB1 takšne omejitve mikro podjetjem v času tega razpisa ni določal in ne dopuščal. Glede tega je ocena Gospodarske zbornice v odgovoru Komisiji, da izključitev mikro podjetij pri javnem razpisu P4 2007/2008 ni bila zlonamerna, lahko celo pravilna, vendar še vedno ne spremeni dejstva, da je bila ta izključitev v nasprotju z zakonom in diskriminatorna, saj Ministrstvo za gospodarstvo v navedenem odgovoru Zbornici samo navaja, da 3. člen zakona (ZPOP-UPB1) po njihovem ne predstavlja osnove za definicijo podjetij v Javnem razpisu P4 2007/2008. Prav ta zakon pa je, kot je to zapisano v razpisni dokumentaciji P4 2007/2008, med pravnimi podlagami na prvem mestu.
Dejstva, da je razpis P4 2007/2008 na nezakonit in diskriminatoren način vnaprej omejil določeno skupino mikro podjetij, po mnenju Komisije ne more spremeniti niti podatek Ministrstva za gospodarstvo, da bo za ta podjetja v kratkem poseben razpis iz sredstev Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (MKGP). Pri tem se postavlja posebno vprašanje, kako bo MKGP uresničilo ta zagotovila Ministrstva za gospodarstvo, saj je primarni namen njegovih subvencij uresničevanje kmetijske in ne gospodarske politike. Možnosti, ki jih na podlagi Zakona o kmetijstvu, uradno prečiščeno besedilo (ZKme-UPB1) (Uradni list RS, št. 51/06), ima MKGP za financiranje mikro podjetij ter njihovih dejavnosti so po Uredbi o ukrepih 1., 3. in 4. osi Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2007-2013 (Uradni list RS, št. 94/2007 z dne 16.10.2007), pa tudi sicer ne pokrivajo celotnega obsega dejavnosti mikro podjetij, ki imajo sedež in delujejo na podeželju.
III.
Komisija meni, da je razlikovanje in omejevanje mikro podjetij pri kandidiranju za finančna sredstva na Javnem razpisu P4 2007/2008 zgolj na podlagi načelnih formulacij v programskih dokumentih in ugibanj, kaj je morda zahtevala Evropska komisija, arbitrarno in pomeni kršitev dolžnega ravnanja. Izločena mikro podjetja so bila namesto upravičenih pričakovanj, da lahko v skladu s 3. alineo 3. člena ZPOP-UPB1 pod enakimi pogoji kandidirajo za razpisana sredstva, vnaprej izključena in onemogočena. Nekatera od njih so utrpela dodatno škodo, ker so, zanašajoč se na zajamčeno enakost pred zakonom in pravno varnost, vložila celo finančna sredstva za svetovanje pri prijavah na Javni razpis P4 2007/2008, kar po podatkih Komisije v posamičnih primerih znaša tudi 3.000 in več EUR. Vse to po mnenju Komisije utemeljuje trditve vlagatelja zahteve za preučitev suma korupcije, da so uradne oziroma odgovorne osebe Ministrstva za gospodarstvo in Podjetniškega sklada z omejitvami mikro podjetjem pri Javnem razpisu P4 2007/2008 kršile dolžno ravnanje. S tem so po drugi strani zagotovile privilegirani skupni podjetij neupravičeno več možnosti za pridobitev premoženjske koristi iz naslova neodplačnih sredstev (subvencij), kar ustreza definiciji korupcije po 3. alinei drugega člena ZPKor.
S tem je načelno mnenje utemeljeno.
Drago Kos
Predsednik
——————————————————————————–
[1] Dokumentacija javnega razpisa je dostopna tudi na spletni strani Podjetniškega sklada Slovenije: http://www.podjetniskisklad.si/assets/files/razpisi/razpisi_2007/P4/RAZPISNA_DOKUMENTACIJA_P4.pdf.
[2] Izvleček priporočil Komisije o opredelitvi mikro, majhnih in srednje velikih podjetij, dostopen na: http://www.podjetniskisklad.si/material/Zakoni/Opredelitev%20majhnih%20in%20srednje%20velikih%20podjetij.pdf.
[3] Na primer: Matejčič, K.: 2Podeželska mikro podjetja na slabšem od mestnih”, Finance, št. 187/2007, in “Razpis podjetniškega sklada še naprej buri duhove”, Finance, št. 197/2007.
[4] Dokument Ministrstva za gospodarstvo, št. 4301-23/2007/15 z dne 5 oktober 2007, dostopen na: http://www.gzs.si/pripone/17660/35763d17660.doc.
[5] Odgovor Zbornice (GZS) Komisiji z dne 18.10.2007.
[6] Dostopen na: http://www.svlr.gov.si/fileadmin/svlsrp.gov.si/pageuploads/KOHEZIJA/kohezija-200207/op-rr-vlada_dop.pdf.
[7] http://www.mg.gov.si/fileadmin/mg.gov.si/pageuploads/DPK/dpk_program_sprejet_060706.pdf.